El TC rechazó un requerimiento de inaplicabilidad que impugnaba los artículos 239 y 240, incisos primero, tercero y final, del Código Penal.
La gestión pendiente invocada incide en autos penales sobre delito de negociaciones incompatibles y fraude al Fisco, en contra del senador Carlos Bianchi Chelech, de que conoce el Juzgado de Garantía de Punta Arenas.
En su sentencia, y en cuanto a la autonomía financiera del Congreso Nacional, sostiene la Magistratura Constitucional que la autonomía financiera del Congreso Nacional está desarrollada por su legislación orgánica y tiene un fundamento constitucional genérico en el artículo 67 de la Constitución. Son las leyes permanentes las que garantizan la autonomía financiera de todos los servicios centralizados y descentralizados. No obstante, estos gastos pueden ser objeto de modificación por parte del Presidente de la República ya que es de iniciativa exclusiva la alteración de las reglas de “administración financiera o presupuestaria del Estado” (artículo 65, inciso 3°, de la Constitución). No obstante, la posición del Congreso Nacional tiene mayor resguardo y su libertad de configuración es más amplia por dos razones. Primero, porque es el único organismo que controla esta autonomía decidiendo la propia Ley de Presupuestos. Es garante de la autonomía de los otros órganos y, por cierto, de la propia (artículo 6° inciso 1° de la Constitución). Y, en segundo lugar, porque tal autonomía está salvaguardada de algunas de las decisiones de iniciativa exclusiva del Presidente de la República, en lo que interesa, en la determinación de las remuneraciones de la Administración Pública (artículo 65, numeral 4°, de la Constitución).
En torno a los mecanismos de decisión financiera del Congreso, manifiesta el TC en lo grueso que, así como la determinación penal corresponde al juez de fondo a partir de la legislación enunciada, el examen de una de las propiedades normativas relevantes que está pendiente puede coadyuvar a la resolución de este caso. La cuestión depende de la existencia o no de la discrecionalidad financiera del parlamentario, a partir de una interpretación que nace desde el artículo 62 de la Constitución, en especial a partir del examen de la voz “asignaciones”.
Enseguida, y en relación a la discrecionalidad presupuestaria del parlamentario y el artículo 62 de la Constitución, expone el fallo que este precepto dispone que: “Los diputados y senadores percibirán como única renta una dieta equivalente a la remuneración de un Ministro de Estado incluidas todas las asignaciones que a éstos correspondan.”
Luego, señala la sentencia que, atendiendo al criterio lógico de la norma, el actual artículo 62 de la Constitución hace tres tipos de distingos. Primero, realiza una nítida calificación como “remuneración” a la dieta. Segundo, hace una referencia que podría inducir a error desde el punto de vista gramatical, puesto que atribuye las “asignaciones” que a “éstos correspondan”, en circunstancia de haber utilizado en el encabezamiento la voz plural “diputados y senadores” y predicar aquéllas respecto de la voz singular “Ministro de Estado”. Con ello, podría darse la hipótesis o el equívoco de que la norma indicaría que la remuneración de un parlamentario es la de un Ministro de Estado, pero que las asignaciones que habría que incluir en la misma serían todas las asignaciones de funcionamiento del Congreso a título de dieta, tesis que se aproxima a la planteada por el requirente. En tercer lugar, habrá que clarificar que la Constitución dispone consagrar una “dieta equivalente” a la de un Ministro de Estado y no la “misma” remuneración.
De esa forma, indica la Magistratura Constitucional que el precepto del artículo 62 debe interpretarse en un contexto sistemático de la Constitución, puesto que no es el único lugar en donde ésta lo regula. Los ex Presidentes de la República tienen derecho a la misma dieta parlamentaria, según lo dispone el artículo 30, inciso tercero, de la Constitución: “En virtud de esta calidad, le serán aplicables (…) el artículo 62”. A través de la Ley N° 19.672 se instrumentó esta reforma constitucional y se creó esta dieta, la cual se asigna en un ítem especial de la partida presupuestaria del Senado.
Asimismo, se sostiene que existe una determinación sistemática adicional que habrá que tener en cuenta. La naturaleza de organismo constitucionalmente autónomo no impide, como vimos, que el principio de autonomía financiera se desarrolle a partir de la Ley Orgánica Constitucional respectiva y como parte del Sistema de Administración Financiera del Estado.
Luego, desde un punto de vista finalista, la Constitución no puede tener dos nociones de dieta parlamentaria, aunque existan dos categorías de beneficiarios de la misma (los parlamentarios y los ex Presidentes de la República), puesto que parten desde una misma regulación. Esta normativa debe preservar el sentido unitario o unívoco de la voz “remuneración”. A lo largo de la Constitución, la idea de “remuneraciones” está presente en muy distintos asuntos y por supuesto que el legislador tiene libertad para aprobar regímenes monetariamente distintos para diversos tipos de trabajadores, públicos o privados.
Y es que, desde el punto de vista señalado, sostiene la Magistratura Constitucional que hay que preservar un espacio de autonomía en la determinación de las remuneraciones y sus asignaciones puesto que impacta en la labor de los parlamentarios e, indirectamente, en el estatuto de los ex Presidentes de la República, que están ligados. Se trata de financiar una remuneración equivalente a la de un Ministro de Estado que, según la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional ha aludido a que ésta se funda en “los principios que rigen la actividad parlamentaria” (artículo 66 de la Ley Orgánica aludida) y que se extienden a “todas las actividades que realizan senadores y diputados para dar cumplimiento a las funciones y atribuciones que les confieren la Constitución y las leyes” (artículo 66 de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional).
En consecuencia, siguiendo todos los criterios de interpretación reseñados, concluye en esta parte el TC aduciendo que el Congreso Nacional tiene libertad de configuración para determinar asignaciones parlamentarias como una remuneración equivalente a la de un Ministro de Estado, en el marco de los artículos 62 y 67 de la Constitución y de todos los principios financieros que rigen su propio Presupuesto dentro del Sistema de Administración Financiera del Estado. Sin embargo, no todas estas asignaciones generan una discrecionalidad tal en cada parlamentario que esté exenta de limitaciones en su uso definidas por las propias leyes.
Sobre la aplicación de estos criterios al caso concreto, expresa el fallo que, del examen de las propiedades normativas relevantes se puede concluir que la tesis planteada por el requirente no está incorporada en una interpretación constitucional coherente, unitaria, lógica y sistemática del artículo 62 de la Constitución que se estima vulnerado. Por tanto, el parámetro constitucional invocado no es susceptible de ser infringido en la presente causa porque simplemente no aplica a los supuestos normativos y de hecho de la gestión pendiente.
De ese modo, concluye la Magistratura Constitucional indicando que resulta claro que el artículo 240 del Código Penal plantea el problema de un tipo de conflictos de interés, esto es, la referida a negociaciones entre parientes. Y que existen disposiciones legales que formulan maneras de resolver esos conflictos de interés cuando están referidos a contratos (artículo 4° de la Ley N° 19.886) o a actos unilaterales (artículo 12 de la Ley N° 19.880). Estas determinaciones límites no son resorte de solución por parte de esta Magistratura por tratarse de asuntos de mera legalidad y será función del juez de fondo determinar la integración normativa aplicable al caso. Es evidente, en todo caso, que bajo ningún aspecto dichos gastos están eximidos de los principios aplicables en virtud de los artículos 6°, 7° y 8° de la Constitución
Motivos anteriores en virtud de los cuales fue rechazado el requerimiento de autos.
Por su parte, los Ministros Peña y Vásquez previnieron haber concurrido a la decisión y a sus fundamentos, con excepción de lo consignado en sus considerandos decimosegundo, decimotercero y en el párrafo segundo del considerando vigesimoséptimo, por incluir razonamientos que no tienen relación con el preciso conflicto de constitucionalidad que toca resolver a esta Magistratura. Tienen especialmente presente, en este sentido, que las consideraciones referidas al sistema de administración financiera de otros órganos del Estado, distintos del Congreso Nacional, no resultan pertinentes, atendida la competencia específica del Tribunal Constitucional en el ejercicio de un control concreto como es la acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad como la deducida en estos autos.
De otro lado, los Ministros Aróstica, Brahm y Letelier dejaron constancia de que concurren a la decisión desestimatoria que antecede, pero exclusivamente sobre la base de las consideraciones que, en esencia, exponen que la aplicación práctica del artículo 62 de la Constitución, desde su origen, corrobora esta interpretación, ratificada en 2010 con la dictación de la Ley N° 20.447, que introdujo el artículo 66 de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, N° 18.918, entregando ahora la materia a un Consejo Resolutivo, pero manteniendo siempre en sede parlamentaria la facultad de fijar el monto, destino y condiciones de uso de las asignaciones parlamentarias, naturalmente, con cargo al Presupuesto del Congreso Nacional, mecanismo cuya constitucionalidad jamás ha sido cuestionada.
En conclusión, aunque estos Ministros concurren a la decisión desestimatoria de la sentencia debido a que, como se dijo, la fundamentación y demás alegaciones hechas valer por el requirente no fueron suficientes para que la acción interpuesta prosperara, ante la profusión de las más variadas tesis interpretativas sobre el artículo 62 de la Constitución, que arriban a las conclusiones más contradictorias, y a fin de no involucrarnos en esa confusión, estimamos un deber consignar los motivos que, a juicio de los Ministros que los suscribimos, explican, en términos sencillos y breves, el genuino significado del artículo 62 de la Carta Política, en cuya virtud el Congreso Nacional ha venido, pacíficamente, acordando el sistema de financiamiento de la actividad parlamentaria, cuya constitucionalidad no ha sido cuestionada en los presentes autos, cuestión, esta última, que también estimamos prudente precisar.
De igual forma, los Ministros Letelier y Pozo tuvieron además presente, en relación con el artículo 240 del Código Penal, que la Carta Fundamental en diversas normas regula el ius puniendi estatal y el delito de manera que tanto la víctima como los restantes intervinientes en el hecho ilícito sean amparados a efectos del restablecimiento del imperio de la normativa de la Constitución, y el imputado sea castigado en tanto y cuanto corresponda, a la luz de principios como el imperio de la ley, la separación de los poderes del Estado, la responsabilidad de los gobernantes, la legalidad de la administración y la existencia de un catálogo de derechos humanos.
De esa manera, indican estos previnientes que sólo es sujeto activo del delito de negociación incompatible el funcionario público que se desempeña en la Administración del Estado, realidad que no es la de senadores y diputados, respecto de quienes pudiendo, eventualmente ser sujetos activos de los delitos contra la función pública conforme lo establece el artículo 260 del Código Penal, configura una excepción en el caso del tipo penal de la negociación incompatible, atendido el bien jurídico protegido y la interpretación que la doctrina y la jurisprudencia han efectuado al referirse a esta hipótesis criminal.
Y es que la intervención del funcionario público, en la operación de que se trate, debe hacerlo en representación del órgano de la administración al que pertenece, que en el caso de los parlamentarios, no es posible, atendido a que no solo si contratan como en el caso de autos en calidad de arrendatarios de oficinas, lo hacen en interés propio y de la función pública que desempeñan, teniendo una doble dimensión tal acto jurídico.
En resumen, en un Estado democrático, indican estos Ministros, se entiende que la ley no puede criminalizar el simple incumplimiento de deberes personales si ello no tiene un correlato en la afectación de los derechos y de las legítimas expectativas de la ciudadanía, menos si ese deber se reduce a una simple reprobación moral de la conducta realizada, como parece desprenderse de alguno de los conceptos empleados en su descripción. De este modo, la tradicional apelación al deber de lealtad funcionaria no significa otra cosa que la necesaria sumisión del agente público a la ley en el cumplimiento de objetivos de interés general.
En el evento de producirse el perjuicio señalado en la norma, insisten estos Ministros, además de configurarse esta figura legal, también se configuraría un delito de fraude o malversación lo que establecería un concurso aparente de leyes penales, que se resolvería mediante la preponderancia del delito de fraude o de malversación por sobre el delito de negociaciones incompatibles, todo esto en virtud del principio de consunción. Es decir, se sanciona con la disposición que contempla la infracción principal, que en este caso sería el fraude establecido en el artículo 239 del Código Penal, y el delito de negociaciones incompatibles se “consume” o “absorbe” en dicha infracción principal.
Vea texto íntegro de la sentencia.
Ver texto íntegro del requerimiento y del expediente Rol N° 2868-15.
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