El Tribunal Constitucional acogió, en votación dividida, un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad y declaró inaplicable la expresión “Quedarán excluidos quienes, dentro de los dos años anteriores al momento de la presentación de la oferta, de la formulación de la propuesta o de la suscripción de la convención, según se trate de licitaciones públicas, privadas o contratación directa, hayan sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador, o por delitos concursales establecidos en el Código Penal.”, contenida en el inciso primero del artículo 4º de la Ley N°19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios.
También declaró inaplicable para resolver la gestión pendiente el inciso final del artículo 495 del Código del Trabajo, que señala: “Copia de dicha sentencia deberá ser remitida a la Dirección del Trabajo y que dicho organismo, tendrá que llevar un registro de las sentencias condenatorias por prácticas antisindicales o desleales, debiendo publicar semestralmente la nómina de empresas y organizaciones sindicales infractoras”.
La empresa requirente, en el marco de un procedimiento de tutela laboral, fue denunciada de haber vulnerado el derecho a la vida e integridad física y psíquica y la garantía de indemnidad de un trabajador, con ocasión del despido, ante el 2° Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago, gestión pendiente invocada, causa que se encuentra en etapa preparatoria de juicio.
La requirente alegó que se vulnera la igualdad ante la ley, por cuanto se homologan arbitrariamente situaciones muy diferentes. Se aplica la misma sanción a quién se aprovecha de sus trabajadores en forma severa, reiterada y/o con vistas a obtener pequeñas ventajas competitivas, y a otros que se encuentran en una situación muy diferente. Esta igualación carece de justificación suficiente, ya que no sirve, sino que perjudica a la contratación administrativa. Ambos son fines que el legislador expresamente declara como propósito de la ley administrativa. Dicha sanción tampoco fomenta realmente la mejor competencia entre proveedores. Y desde la perspectiva laboral, existen otras normales legales destinadas al mismo objeto de protección, más efectivas y sustancialmente menos interferentes con los derechos fundamentales.
También denunció que se conculca el debido proceso, desde que se omite en forma absoluta toda clase de procedimiento previo que antecede a la sanción que automáticamente imponen los preceptos impugnados sin intervención alguna de un juez natural. Además, se infringe el principio non bis in ídem, ya que el precepto impugnado ha permitido que se aplique otra sanción, de naturaleza completamente distinta (administrativa) la cual emana del mismo hecho que dio lugar a la sanción laboral original. Así, el mismo hecho da lugar a dos sanciones completamente distintas, en órdenes también diferentes (laboral y contratación pública). Se vulnera asimismo la proporcionalidad constitucional (art. 19 N°2 y 3), ya que se impone en la especie una sanción absolutamente rígida y automática, que no vincula ni se gradúa de acuerdo a las circunstancias del caso en cuestión.
Asimismo, alegó vulnerado el derecho de propiedad, por cuanto la aplicación de las normas objetadas le impiden participar en licitaciones que llamen organismos del Estado. Con ello se la priva de parte importante de su patrimonio, en tanto las licitaciones, convenios y contratos que celebra en su calidad de proveedor a organismos públicos representan una fuente importante de sus ingresos.
Finalmente, entiende transgredido el N°26 del artículo 19 constitucional, en cuanto se ven afectados en su núcleo esencial los derechos de igualdad, debido proceso y propiedad.
El fallo señala que no es primera vez que se impugna la disposición contenida en el artículo 4°, inciso primero, de la Ley N°19.886; que se han dictado varias sentencias en torno a esa disposición. Cita las sentencias que acogieron impugnaciones a las normas objetadas en el presente caso (Roles N°s3570, 3702, 5695, 7529, 7516, 7626, 7785, 7635, 7777, 8002, 7778, 7584, 7753, 8294, 8624, 8559, 8620, 8703, 8820, 8803, 8760, 9007, 9047, 8930, 9008, 9179, 9412, 10018 y 9840), aunque inicialmente fueron rechazadas (Roles N°1968, 2133 y 2722).
Enseguida, haciéndose cargo de la incidencia decisiva de los preceptos impugnados, señala que el hecho de que cuando un Tribunal conoce de una denuncia por práctica antisindical o bien por infracción de derechos fundamentales, sea este el Tribunal laboral que conoce directamente de la causa o bien un Tribunal superior al haberse ejercido un recurso procesal (como el de nulidad), al adoptar la decisión de condenar por tales hechos o bien refrendarla o mantenerla a firme, al rechazar el recurso, se está configurando la hipótesis que torna procedente la consecuencia jurídica asociada a aquellos, y que se encuentra contenida en la norma señalada. Si bien aquello no constituye el centro de la decisión, es un efecto de la misma, debiendo el Tribunal que se encuentra conociendo de la causa pendiente, si esta Magistratura hace lugar a la inaplicabilidad del precepto, arbitrar las medidas necesarias para que la requirente no sea excluida de contratar con el Estado, las que pueden consistir, verbigracia, en la simple no remisión del fallo condenatorio o bien, incorporar una declaración de que no obstante haberse mantenido la condena, por haberse rechazado el recurso respectivo, dicha condena no lleva aparejada la consecuencia jurídica prevista en el artículo 4° de la Ley N°19.886.
A continuación, en referencia al caso concreto, el fallo señala que se infringe la igualdad ante la ley, por cuanto la sanción de inhibir a la empresa de contratar con el Estado resulta excesivamente gravosa y que en otros cuerpos normativos se ha reservado respecto de conductas precisas y delimitadas, frente a conductas particularmente reprochables. Así, por ejemplo, en la Ley N°20.393, sobre responsabilidad penal de las personas jurídicas, en su artículo 8°, contempla la “prohibición temporal de celebrar actos y contratos con los organismos del Estado”, como sanción frente a conductas tan graves como el lavado y blanqueo de activos, el financiamiento del terrorismo y la facilitación de la corrupción, previstas respectivamente en las Leyes N°s 19.913 (art. 13) y 18.314 (art. 8°), y en el Código Penal (arts. 250 y 251 bis).
Puntualiza que el legislador se encuentra impedido de tratar a sus distintos destinatarios de manera indiscriminada, ya que la igualdad ante la ley consiste en que sus normas deben ser iguales para todas las personas que se encuentran en la misma situación, pero, consecuentemente, distintas para aquellas que se encuentran en circunstancias diversas. La inconstitucionalidad del precepto contenido en el inciso 1° del artículo 4° de la Ley N°19.886 se manifiesta, fundamentalmente, en tanto aquel obsta participar a todos los empleadores condenados por igual, con independencia de su comportamiento individual y sin atender a que puedan haber cumplido el respectivo fallo condenatorio, en su oportunidad.
Así, la disposición opera con desaprensión a las particulares circunstancias, que pueden constituir como diverso un caso respecto de otro, imponiendo un tratamiento idéntico en todo evento. Pese a que pueden cometerse infracciones no iguales –desiguales- la respuesta del legislador, materializada en la norma impugnada, es y será siempre la misma. En este sentido, esta Magistratura ha entendido que “la disposición cuestionada desborda los límites que debe respetar el Legislador a la hora de perseguir y castigar a quienes cometen ilícitos, conforme a la Carta Fundamental. Por cuanto, cualquiera sea la naturaleza o entidad de la falta cometida, con prescindencia absoluta de su extensión o gravedad, siempre e ineluctablemente la disposición legal objetada da lugar a esa sanción única de obstrucción contractual durante el lapso inamovible e invariable de dos años” (Rol N°3750). Esto, indica la Magistratura, exhibe prístinamente que la norma trata igual, con una misma y única pena, a quienes pueden haber cometido infracciones muy desiguales. Aquello infringe el derecho a ser sancionado, siempre en directa relación con la conducta efectivamente realizada.
Por otro lado, en relación con el debido proceso, aclara el fallo que la ley N°19.886 no contempla una oportunidad en que el afectado pueda discutir, ante los tribunales laborales, la procedencia o bien la duración de la pena de inhabilitación que se le impone en virtud del inciso primero de su artículo 4°. De esta suerte, el afectado no tiene una posibilidad de discutir la procedencia o extensión de la sanción que en virtud de la norma reprochada se le impone, coartando en definitiva toda posible intervención suya, en defensa de sus intereses, al no arbitrar el legislador oportunidad alguna que resulte idónea al efecto, lo que equivale lisa y llanamente a negarle toda posibilidad de defensa.
Enfoca el argumento a partir de su jurisprudencia, en el sentido de que “si el afectado nunca tiene una posibilidad para discutir la procedencia o extensión de esta verdadera pena de bloqueo contractual, inexorable e indivisible, que impone directamente dicho precepto legal, entonces se consagra una sanción de interdicción con ejecución directa e inmediata, esto es que opera por el solo ministerio de la ley y sin más trámite, habida cuenta de que se valida y surte efectos con su sola comunicación, independientemente de la conducta del afectado”. Lo anterior, se agrega, en circunstancias que, con arreglo al derecho, “no hay sanción válida sin juzgamiento previo. A partir del artículo 19, N°3, inciso sexto, constitucional, la cuantiosa jurisprudencia que avala este aserto es demasiado conocida para que sea necesaria otra cosa que reiterarla nuevamente, ante una ley que hace de la aplicación de cierta sanción un hecho puramente maquinal” (Rol N°3570).
Por último, el fallo puntualiza que, en este caso, además se ha impugnado el artículo 495, inciso final, del Código del Trabajo, que dispone que “Copia de esta sentencia deberá remitirse a la Dirección del Trabajo para su registro”. Expone que esta norma del orden laboral constituye complemento indispensable para la aplicación de la inhabilidad de contratar, pues se relaciona con la materialización de la misma, por parte de la Administración del Estado.
El fallo fue acordado con el voto en contra de la Ministra Silva y de los Ministros García y Pozo, quienes estuvieron por rechazar la impugnación.
Sobre la afectación al derecho a la igualdad ante la ley, argumenta la disidencia que lo objetado es una presunta contradicción entre la sanción de inhabilidad temporal para contratar con el Estado que se encuentra establecida en la norma del artículo 4° de la ley N°19.886 y el principio de igualdad ante la ley consagrado en la Carta Fundamental, por cuanto la inhabilidad infringiría el principio de proporcionalidad al aplicarse de forma automática sin atender las principales características de la compañía.
Agregan que, sin embargo, la aplicación del artículo 4° de la ley N°19.886 -que corresponde a una medida accesoria destinada a perseguir un fin legítimo establecido por el legislador, cual es evitar la afectación de garantías constitucionales de los trabajadores en el contexto de su relación laboral o con ocasión del término de la misma- no atenta en el caso particular en contra del derecho a la igualdad ante la ley ni constituye una discriminación arbitraria con respecto a la requirente, por las siguientes razones: i) su aplicación es consecuencia del cumplimiento del requisito que exige la ley para que opere la inhabilidad: condena en sentencia judicial precedida de un procedimiento en que el demandado pudo defenderse, como ocurrió en la especie; ii) la diferencia que establece la norma es entre una misma categoría de personas: quienes desean contratar con la Administración, diferenciación que resulta necesaria e idónea para cumplir con las finalidades perseguidas por el legislador, esto es, la protección más eficaz de los derechos fundamentales de los trabajadores. Cuestión que también se ha plasmado en la incorporación de los procedimientos de tutela laboral y otras modificaciones al Código del Trabajo, acorde al deber que impone el artículo 5°, inciso segundo, de la Constitución; iii) el artículo 4° de la Ley de Compras Públicas es una regla de Orden Público Económico, que refleja los valores de la libertad de contratar y, a su vez, limita el ejercicio de determinados derechos, como el que se desprende del artículo 19 N°21 de la Constitución. No nos encontramos aquí, en efecto, con una medida irracional y de una desproporción tal que impida al requirente seguir ejerciendo su actividad propia. Se trata de aquí de “evitar la repetición de conductas lesivas a los derechos de los trabajadores, pero no impedir del todo el desarrollo de la actividad económica del empleador, que podrá seguir contratando con entes o personas que no pertenezcan a la Administración del Estado” y por ello la inhabilidad sólo dura dos años (Rol N°1968, c.37). Lo mismo ocurre con la aplicación del artículo 495 del Código del Trabajo impugnado, cuyo único objeto es mandatar al tribunal de fondo a que remita copia de la sentencia a la Dirección del Trabajo para su registro.
Por otro lado, respecto de la conculcación del debido proceso, razonan que, la inhabilidad de que se trata es el efecto o consecuencia de una sentencia judicial ejecutoriada, esto es, del resultado de un proceso judicial en que quien resulta imputado de haber lesionado derechos fundamentales de sus trabajadores pudo defenderse formulando sus descargos, por lo que la inhabilidad constituye sólo una medida accesoria que resulta de la sentencia condenatoria.
En este contexto, explican que los efectos que produzca tal sentencia sólo comenzarán con la incorporación del requirente en el registro de proveedores que no pueden contratar con el Estado. Desde entonces el afectado podrá reclamar contra tal acto administrativo impugnándolo por la vía de reposición o jerárquica y, estando a firme el acto administrativo si no le es favorable, puede interponer las acciones jurisdiccionales que correspondan, como son la que establece la propia Ley de Contratación Pública o el recurso de protección, por lo cual no se aprecia que se vulneren las garantías del debido proceso por la aplicación en el caso de los preceptos impugnados.
Finalmente, se hacen cargo de defectos formales de que adolece el requerimiento, sosteniendo que la afectación a los derechos del requirente sólo podría plantearse cuando la referida denuncia se resuelva y únicamente en la etapa de ejecución del fallo, lo cual supone que exista una sentencia ya ejecutoriada. Por lo tanto, el problema que plantea el requirente no tiene efecto alguno en el inter de la relación laboral, sino que se vincula con el derecho administrativo, cual es la incorporación en el registro de proveedores del requirente en su calidad de condenado por infracción a derechos fundamentales del trabajador. Solo entonces el acto administrativo que inhabilite a la requirente para contratar con entidades públicas por dos años podrá impugnarse por las vías administrativas o judiciales que correspondan.
Vea texto del requerimiento, del expediente Rol N°10.066-21 y de la sentencia.