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Empate de votos.

Tribunal Constitucional rechazó inaplicabilidad de norma que niega recurso contra sentencia de la Corte de Apelaciones que falla reclamo interpuesto contra resolución de la Superintendencia de Casinos de Juegos.

La Constitución no asegura la revisión en doble instancia. El legislador tiene cierta discrecionalidad para establecer el procedimiento en única o doble instancia, en relación a la naturaleza del conflicto.

2 de septiembre de 2021

El Tribunal Constitucional rechazó un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad que impugnó el inciso quinto del artículo 27 bis de la Ley N°19.995, que establece las bases generales para la autorización, funcionamiento y fiscalización de casinos de juego, en aquella parte que señala; “Contra la resolución de la Corte de Apelaciones no procederá recurso alguno”, luego de que se produjera empate de votos.

La precitada disposición legal señala: “Artículo 27 bis. Evacuado el traslado por la Superintendencia, o vencido el plazo de que dispone para formular observaciones, el tribunal ordenará traer los autos en relación y la causa se agregará extraordinariamente a la tabla de la audiencia más próxima, previo sorteo de la Sala. La Corte podrá, si lo estima pertinente, abrir un término probatorio que no podrá exceder de siete días, y escuchar los alegatos de las partes. La Corte dictará sentencia dentro del término de quince días. Contra la resolución de la Corte de Apelaciones no procederá recurso alguno.

La gestión pendiente invocada es un reclamo de ilegalidad interpuesto ante la Corte de Apelaciones de Santiago, en contra de la Superintendencia de Casinos de Juego y el Consejo Resolutivo de dicha Superintendencia, respecto del acuerdo adoptado por dicho Consejo que aprobó las modificaciones al permiso de operación otorgado a la sociedad Casino del Lago S.A., en la comuna de Pucón.

La requirente alega que las modificaciones consensuadas con la Superintendencia significaron un cambio en el proyecto ganador sufriendo rectificaciones sustanciales, radicales y de tal relevancia que terminan por transformarlo en otro proyecto, otra ubicación e inversión, y que no guardaría relación alguna con el proyecto original ganador, no cumpliéndose la reglamentación de una estricta sujeción a las bases.

La Corte de Apelaciones de Santiago rechazó el reclamo de ilegalidad por las razones que expone en su sentencia, decisión que fue impugnada por la afectada. El recurso de reclamación fue rechazado, lo cual fue apelado por la requirente. Tal recurso fue concedido, encontrándose paralizado el procedimiento tras orden de suspensión del Tribunal Constitucional. A su vez, el requirente dedujo recurso de queja, en actual tramitación ante la Corte Suprema, pendiente de resolución.

La requirente alegó que se vulnera la igualdad ante la ley y el debido proceso al no permitírsele deducir recurso alguno en contra de lo fallado por la Corte de Apelaciones. Al contrario de lo que establece el precepto legal impugnado, la gran mayoría de los procedimientos contenciosos administrativos especiales autorizan interponer recursos en contra de las sentencias definitivas dictadas por las Cortes que fallen reclamos deducidos respecto de órganos de similar naturaleza: la Superintendencia de Insolvencia y Reemprendimiento y la Comisión para el Mercado Financiero, por ejemplo, cuyos actos pueden ser reclamados en sede judicial y la sentencia que al efecto se dicte puede ser revisada por un tribunal superior. Se transgrede también el núcleo esencial el debido proceso.

El requerimiento se entiende fue rechazado al haberse producido un empate de votos y no lograrse el quórum exigido por la Carta Fundamental, desde que en sede de inaplicabilidad el voto del Presidente no dirime el empate.

Estuvieron por acoger el requerimiento, la Ministra Brahm y los Ministros Aróstica, Romero, Letelier y Fernández.

La procedencia del recurso de apelación es la regla general, afirman, por lo que procede elucidar si se justifica estatuir normas especiales o excepcionales a su respecto, desde que una ley que comprometa derechos fundamentales resulta constitucionalmente admisible cuando existe una causal cualificada de bien común que haga necesario limitar o restringir su ejercicio, sin afectar su esencia. Hacen presente que este estándar de exigencia es muchísimo mayor cuando el legislador priva o desposee de ese derecho a su titular. Connotan que la Ley N°19.995 no restringe o limita simplemente el recurso de apelación, estableciendo plazos o modos de tramitación distintos a los comunes, en procura de una mayor agilización, y que podrían -hipotéticamente- ser reprochados por configurar una perturbación, pues la norma cuestionada niega simplemente la apelación, lo que debe ser tenido como una privación, a los efectos señalados.

Enseguida, exponen que la norma prohibitiva en cuestión (“no procederá recurso alguno”) constituye una excepción, que se traduce en la imposibilidad de ejercer un derecho que es común a las partes en juicio. Si bien el legislador puede innovar en las diversas materias que son propias del dominio legal, no lo es menos que las leyes prohibitivas de actuaciones o conductas explícitamente permitidas con anterioridad o en otros casos análogos, requieren una vigorosa justificación racional, lo cual parece no ser lo que ocurre en la especie.

Agregan en su razonamiento, que dependiendo del contexto normativo donde se insertan, el Tribunal Constitucional también ha concluido que las fórmulas “en única instancia” o “en su contra no procederá recurso alguno”, relativas a una sentencia judicial, podrían ser constitucionalmente válidas siempre y cuando su dictación esté precedida de un procedimiento justo y racional, tanto en sede administrativa como judicial, donde las partes pueden ser escuchadas y aportar probanzas y ser controvertidas las afirmaciones de la autoridad. Por eso se ha sentenciado que resolver un asunto “en única instancia” no implica de suyo una infracción al procedimiento justo y racional garantizado constitucionalmente, a condición de que se contemple una etapa administrativa previa, en la que es oída la parte, y luego se abra una etapa jurisdiccional, en donde exista la posibilidad de aportar pruebas (Rol N°1252 y Rol N°1838 disidencia).

Sin embargo, este patrón mínimo de exigencia constitucional, en causas contencioso-administrativas, tampoco aparece satisfecho en esta oportunidad, desde que la norma impugnada deja al justiciable desprovisto de la posibilidad de recurrir a una revisión ordinaria.

Agregan que, el hecho de que una ley diga que no procederá recurso alguno contra una resolución judicial, o que se ha de emitir en única instancia, igual deja a salvo el recurso de queja y no priva a la Corte Suprema del ejercicio de sus atribuciones disciplinarias en virtud de la superintendencia directiva, correccional y económica que ejerce sobre todos los tribunales de la Nación. Sin embargo, aún salvada la vía extraordinaria del recurso de queja, ésta carece de la amplitud necesaria como para permitirle revisar las resoluciones procedentes de las cortes de apelaciones en su plena conformidad a derecho, comoquiera que esta forma de control disciplinario vertical sólo tiene por objeto corregir las faltas o abusos graves cometidos por los magistrados.

Estiman que la protección judicial al afectado por actos de la autoridad administrativa debe brindarse por medio de “un recurso sencillo y rápido”, en los términos del artículo 25. 1 del Pacto de San José de Costa Rica. Pero otra cosa, muy distinta, es que en lugar de entender que la norma debe operar en favor de la persona, ella sirva para validar el recorte o eliminación de garantías procesales mínimas, como es el caso de la apelación.

Concluyen que resulta inconstitucional la fórmula “Contra la resolución de la Corte de Apelaciones no procederá recurso alguno”, empleada por el inciso quinto del artículo 27 bis de la Ley N° 19.995, y previenen que al declararlo así el Tribunal no crea un recurso nuevo que antes no existía, pues en rigor, al eliminar excepción, solo retoma vigencia la regla general.

Estuvieron por rechazar el requerimiento la Ministra Silva y los Ministros García, Pozo, Vásquez y Pica.

La requirente, afirman, no tiene la calidad de postulante, por lo que carece de legitimidad activa para recurrir de ilegalidad en el juicio de mérito, sin perjuicio que igualmente tampoco tiene la calidad de interesado, lo cual la inhabilita para sostener su acción de amparo al tenor del artículo 27 bis de la ley 19.995, que exige expresamente detentar dicha calidad. Así lo ha refrendado la Corte Suprema al resolver que el inciso 2º del artículo 27 bis de la Ley Nº19.995 otorga la acción a “los postulantes” que estimen que las resoluciones de la Superintendencia no se ajustan a la ley, a los reglamentos o a las disposiciones que le corresponda aplicar, esto es, a las personas que, iniciado el respectivo proceso de licitación, han manifestado interés y lo han formalizado mediante la presentación de oferta o postulaciones tendientes a obtener la adjudicación de la propuesta de que se trata.”(Rol 76.189-2020). De allí que estiman que la actora constitucional carece de un interés legítimo para impugnar la modificación que introdujo el Casino del Lago S.A. al proyecto integral, puesto que se trata de un procedimiento administrativo distinto, iniciado a solicitud de esa peticionaria, en el cual la reclamante de inaplicabilidad no tiene la calidad de interesado en los términos de la ley 19.880 (art. 21).

De otra parte, al existir un recurso de queja deducido en contra de la sentencia de la Corte de Santiago que rechazó el reclamo de ilegalidad, y teniendo en consideración que el recurso de queja deducido resulta incompatible con la apelación igualmente presentada, se configura otro argumento en el sentido de no ser pertinente la presente acción constitucional.

Además, la requirente interpuso en contra de la sentencia de la Corte de Santiago un recurso de apelación, el que pese a no estar contemplado en la ley fue admitido a tramitación, de manera que a la fecha no existe gestión pendiente que se refiera a la materia sobre la cual trata el tema de fondo: la Corte de Apelaciones ya resolvió dicha controversia.

En cuanto al derecho a la revisión de las sentencias como parte del debido proceso, puntualizan que ello no significa un derecho a la doble instancia. El derecho al recurso no es equivalente al recurso de apelación, pues es opción de política legislativa configurar un proceso que resguarde y garantice dos de los elementos configurativos del debido proceso: que toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción ha de fundarse en un proceso previo, legalmente tramitado; y que corresponderá al legislador establecer las garantías de un procedimiento racional y justo.

En el caso concreto, además, el debido proceso como garantía de índole constitucional no se ha visto afectado, desde que en el marco del proceso de otorgamiento del permiso de operación del Casino de Pucón se dedujeron todos los recursos, de modo que no se ha producido aquella indefensión que protege el artículo 19 N°3.

Agregan que el legislador tiene cierta discrecionalidad para establecer el procedimiento en única o doble instancia, en relación a la naturaleza del conflicto, y cita los fallos Roles N°1432 y 1448 donde el Tribunal puntualizó que la Constitución no garantiza el derecho al recurso de apelación, es decir, no se asegura la doble instancia.

 

Vea texto del requerimiento, del expediente Rol N°9.521-20 y de la sentencia.

 

 

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