El Tribunal Constitucional acogió un requerimiento de inaplicabilidad, por inconstitucionalidad, respecto del artículo 20, inciso primero, parte primera, del D.F.L. N° 458, que aprueba la Ley General de Urbanismo y Construcciones, el que declaró inaplicable para la gestión pendiente.

El precepto legal impugnado establece:

“Artículo 20. Toda infracción a las disposiciones de esta ley, a su ordenanza general y los instrumentos de planificación territorial que se apliquen en las respectivas comunas, será sancionada con multa, a beneficio municipal, no inferior a un 0,5% ni superior al 20% del presupuesto de la obra, a que se refiere el artículo 126 de la presente ley. En caso de no existir presupuesto, el juez podrá disponer la tasación de la obra por parte de un perito o aplicar una multa que no será inferior a una ni superior a cien unidades tributarias mensuales. Todo lo anterior es sin perjuicio de la paralización o demolición de todo o parte de la obra, según procediere, a menos que el hecho sea constitutivo de delito o tenga una sanción especial determinada en esta ley o en otra”.

La gestión pendiente es un proceso seguido ante el Juzgado de Policía Local de Pucón, actualmente radicado en la Corte de Apelaciones de Temuco, en sede de un recurso de apelación, en que el requirente fue condenado al pago de una multa cercana a los 38 millones de pesos, equivalente a un 15% del valor del presupuesto de la obra en construcción, en virtud de una denuncia efectuada por la Dirección de Obras Municipales de Pucón.

El actor sostiene que el precepto cuestionado no desarrolla ninguna clasificación de las contravenciones punibles. Por el contrario, estima que las incluye a todas en un mismo plano y, junto con ello, que se establece un margen excesivamente amplio para la autoridad que aplica la sanción.

Precisa que el artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC), en relación con los artículos 116 y 145 de la misma ley y el artículo 1.3.2. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC), contiene un marco sancionatorio penal urbanístico excesivamente amplio, implicando así una vulneración al principio de legalidad, toda vez que no alcanza solamente a la descripción del tipo sancionatorio de la falta, sino que también a su sanción.

Por otro lado, añade que la aplicación de la sanción de multa por parte del Juzgado de Policía Local de Pucón, es desproporcionada y carente de todo parámetro objetivo y de graduación en su determinación. Asimismo, alega que es improcedente, por cuanto lo privó de toda posibilidad de tramitar el procedimiento de acuerdo a las normas pertinentes del caso, privándolo del derecho al debido emplazamiento legal, de la oportunidad de defenderse y de rendir prueba. En ese sentido, argumenta una transgresión a la garantía constitucional de que el legislador establezca siempre las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justos (art. 19, N° 3).

Concluye que se ha impuesto una gigantesca multa sustentada en un procedimiento viciado, en circunstancias que no había ningún daño o riesgo para la población.

La Magistratura Constitucional acogió el requerimiento. Razona en su fallo que la norma impugnada debe distinguir entre infracciones que comportan una amenaza o lesión concreta a los bienes jurídicos, de otras que no lo hacen y se constituyen en meras infracciones disciplinares. De forma tal que, si lo que se resguarda es la vida e integridad de las personas o la intangibilidad de los derechos ajenos, y lo que ocurre es que una conducta desacata formalidades, ritualidades meramente procesales, o afecta bienes jurídicos que no tienen la misma entidad a la vida e integridad física y síquica, debe establecerse una distinción en la ley, a objeto que, a su vez, el aplicador haga la debida diferencia en la sanción.

Sostiene que, de los antecedentes presentados, no aparece que la conducta sea de aquellas que vulnera algún bien jurídico relevante, pues no se evidencia esa vocación de quiebre de la vida ni la integridad de las personas. Apoya su argumento en que no se paralizaron ni demolieron las obras (artículo 146 y 148, LGUC), lo que revela la intrascendencia de la conducta sancionada de cara a los bienes jurídicos antes referidos.

Señala que en los términos con los que se ha formulado la norma, cualquier infracción, con independencia de su gravedad o de la entidad de las necesidades públicas en juego, o sin consideración al contenido de la norma legal o administrativa infringida en específico, puede traer aparejada una sanción que puede oscilar, en ausencia de parámetros objetivos, desde una ínfima multa hasta otras excesivamente millonarias.

Al respecto, advierte que la norma impugnada no satisface las garantías mínimas que permiten sancionar adecuadamente una conducta infraccional, desde que su texto no establece un marco de justicia y racionalidad que permita al Juez de Policía Local abandonar la mera intuición y ajustar la sanción en medida con la infracción. Asimismo, agrega que no considera ni siquiera la gravedad de la infracción para modular la cuantía de la multa que dispone, ya que no especifica límites dentro de los cuales pueda aplicarse en relación a precisas conductas, de carácter más o menos graves.

En ese sentido, concluye que la aplicación del precepto impugnado infringe la garantía constitucional de proporcionalidad de las sanciones que a todas las personas asegura la Constitución.

La decisión fue acordada con el voto en contra de los Ministros García, Pica y Pozo, quienes estuvieron por rechazar el requerimiento. En contradicción con los argumentos planteados, sostienen que el precepto impugnado, en relación con otros artículos de la LGUC y OGUC, permite definir claramente los elementos de la infracción y sus consecuencias jurídicas. Así, exponen que el artículo 116 de la LGUC permite definir con una meridiana claridad el sujeto obligado, el procedimiento, las materias y la conducta esperada (obtener un permiso previo a la edificación). En su aproximación a lo sancionable, señalan que se trata de una acción (obtener permiso) que se tradujo en su omisión (no haber sido obtenido con antelación). La conducta típica supone que dicho permiso procede cuando se construye, reconstruye, repara, altera, amplía o demuele un edificio u obra de urbanización de cualquier naturaleza. La antijuricidad es un reproche que implica recurrir al propio artículo 116 de la LGUC o a la OGUC para identificar que se encontraba eximido de dicho permiso. Respecto de la culpabilidad o la sanción misma, aducen que no le compete analizar dichos elementos a la sede constitucional, toda vez que forman parte del ámbito de competencia del juez de fondo.

Advierten que el precepto impugnado reúne una modalidad regulatoria de las infracciones de un modo que abarca a hechos identificados en su dimensión general, local y residual. En ese sentido, estiman que tal técnica de centralizar infracciones manifestada en el artículo 20 de la LGUC, no es un asunto de tipicidad elemental, sino que de mera técnica legislativa. Aluden que dicho punto ni siquiera aparece cuestionado por el requirente puesto que se trataría, en el peor de los escenarios, de una ley penal en blanco impropia, puesto que abandona su complemento a otra norma legal que integra la sanción final. Al respecto, previenen que a partir de la jurisprudencia de la propia Magistratura, dicha fórmula es perfectamente constitucional.

Por otro lado, sostienen que es necesario tener presente que la función que cumplen las multas contempladas en el precepto reprochado obedece a la necesidad de disuadir a los particulares de infringir las normas urbanísticas que pueden referirse tanto al desecho de residuos como a la calidad de las construcciones. Advierten que, en Chile el cumplimiento de esa legislación y de las normas técnicas pertinentes, ha permitido sobrellevar desastres naturales y salvar vidas en un esquema de protección civil que abarca también las obras de infraestructura. En ese orden de ideas, señalan que el efecto disuasorio de las multas es imprescindible, más aun, considerando la relevancia de las materias tratadas.

Agregan que el efecto disuasorio de las multas debe ser tomado en cuenta en el análisis de proporcionalidad, pues si tal efecto no existe, ya sea porque las multas son bajas o porque no se aplican frecuentemente, no cumplen su finalidad legítima.

En ese sentido, señalan que el análisis tendiente a decidir la inaplicabilidad de la norma cuestionada en autos debe ser particularmente cuidadoso, precisamente para no desincentivar, o incluso anular, el efecto disuasorio de las sanciones que en ella se contienen.

Vea texto de la sentencia y expediente Rol 10.922-21.