El Tribunal Constitucional declaró la inaplicabilidad del artículo único, incisos doce, trece y catorce, de la Ley N° 21.330, que modifica la Carta Fundamental, para establecer y regular un mecanismo excepcional de retiro de fondos previsionales y anticipo de rentas vitalicias, en las condiciones que indica.

Las normas declaradas inaplicables establecen:

“ (…) A partir de la publicación en el Diario Oficial de esta reforma y hasta los 365 días siguientes, los pensionados o sus beneficiarios por renta vitalicia podrán, por una sola vez y de forma voluntaria, adelantar el pago de sus rentas vitalicias hasta por un monto equivalente al diez por ciento del valor correspondiente a la reserva técnica que mantenga el pensionado en la respectiva compañía de seguros para cubrir el pago de sus pensiones, con un tope máximo de ciento cincuenta unidades de fomento.

El retiro que efectúen los pensionados o sus beneficiarios que opten por solicitarlo, se imputará al monto mensual de sus rentas vitalicias futuras, a prorrata, en forma proporcional y en igual porcentaje que aquel que represente el monto efectivamente retirado.

Las reglas relativas a la intangibilidad y naturaleza de estos recursos, la tramitación de la solicitud, el pago de pensiones de alimentos impagas y la información a las autoridades correspondientes, incluida la Comisión para el Mercado Financiero, contenidas en los incisos precedentes de esta disposición, serán aplicables a las solicitudes de anticipos que efectúen los pensionados o sus beneficiarios por rentas vitalicias. Con todo, el pago de los fondos solicitados se efectuará al pensionado o sus beneficiarios en un plazo máximo de treinta días corridos, contados desde la recepción de la solicitud. La Comisión para el Mercado Financiero dictará las instrucciones necesarias para la aplicación de los incisos precedentes”. (Artículo único, Ley N° 21.330, incisos doce, trece y catorce).

La gestión pendiente tiene su origen en un reclamo de ilegalidad presentado por el requirente, una compañía de seguros de vida, ante la Corte de Apelaciones de Santiago, impugnando el Oficio Circular de la Comisión para el Mercado Financiero (CMF) que impartió instrucciones a las compañías de seguros que mantienen reservas técnicas de rentas vitalicias, en cumplimiento de la normativa impugnada.

En el referido reclamo la Corte dictó el decreto autos en relación, encontrándose actualmente pendiente la vista de la causa.

En su requerimiento, la compañía de seguros alega que la aplicación de la normativa impugnada vulnera su derecho de propiedad (art.19 N°24), pues ésta, por la vía de agregar una disposición transitoria a la Constitución, pretende desconocer la naturaleza, características y efectos esenciales de los contratos de seguros de renta vitalicia, ya que este tipo de contratos no reconocen, en modo alguno, la figura de adelantos o anticipos por decisión unilateral del beneficiario.

Agrega que para el debido cumplimiento de esta clase de contratos se incentivan las inversiones de largo plazo, contrarias, por su propia naturaleza a la pronta liquidez necesaria para afrontar pagos anticipados o adelantados, por lo que la norma en cuestión viene a desnaturalizar el contrato de renta vitalicia en su perjuicio, toda vez que pretende obligarlo a entregar dinero de su propiedad a sus contrapartes sin que exista convención o acuerdo previo al respecto.

Por último, sostiene que lo que en realidad se busca con la aplicación de la disposición es que entregue dinero adicional al que correspondería por aplicación del contrato, asumiendo, erróneamente, que dicho monto podrá descontarse de futuras rentas, cuyo efectivo devengo carece de la mínima certeza.

Evacuando el traslado otorgado, el Consejo de Defensa del Estado solicitó el rechazo del requerimiento argumentando que el precepto impugnado, en tanto norma constitucional, no es un precepto legal susceptible de ser revisado en sede de inaplicabilidad.

Precisa que no existe criterio alguno que permita diferenciar cuales disposiciones constitucionales son susceptibles de este control, lo que obedece a que simplemente no puede existir tal distinción, porque en la Constitución hay diversas disposiciones que perfectamente podrían estar reguladas en las leyes por su naturaleza, pero es el constituyente quien determinó que estuvieran en el texto constitucional.

Respecto al fondo, arguye que no existe vulneración al artículo 19 N° 24 de la Constitución al anticipar las rentas vitalicias, en circunstancias en que no se ha alterado la equivalencia de las prestaciones, puesto que se adelanta el pago de una obligación con la contrapartida de la reducción de la pensión futura a pagar en la forma de renta vitalicia previsional.

Seguidamente, indica que las restricciones de las facultades del derecho de dominio solo resultan inconstitucionales cuando son privaciones de la propiedad o cuando se trata de obligaciones especialmente intensas y excesivas para los particulares, lo que no ocurre en el caso en cuestión, pues se establece con determinación y especificidad una obligación de forma igualitaria, proporcionada y no discriminatoria.

Estima además que tal restricción tiene justificación en las causales constitucionales de la función social de la propiedad, pues se inserta dentro de los intereses generales de la Nación ante la gravedad de la pandemia, por lo que no podría ser contraria a la Constitución.

Finalmente, argumenta que el requerimiento resulta ineficaz, en circunstancias en que en el evento que el Tribunal decida acogerlo, y que, como consecuencia de ello, los jueces del fondo decidan acoger el reclamo de ilegalidad que constituye la gestión pendiente, la norma impugnada seguirá plenamente vigente, los pensionados igualmente tendrán el derecho a exigir un anticipo y la compañía de seguros requirente seguirá obligada a pagarlo.

En consecuencia, acota que el único efecto de la declaración de inaplicabilidad sería que el mercado no contaría con un procedimiento uniforme de tramitación, por lo que la vía de inaplicabilidad no sería idónea para subsanar los vicios que el requirente reclama.

El Tribunal Constitucional acogió el requerimiento. Razona en su fallo que la norma constitucional tiene un vicio inicial en su tramitación, dado que los órganos legisladores contravinieron el principio de separación de funciones, puesto que el precepto en cuestión se dictó sin sujeción al principio de competencia recogido en el artículo 7 de la Constitución, al tener su origen en mociones parlamentarias y no en un mensaje presidencial, como en derecho corresponde.

Precisa que a la disposición en cuestión no puede atribuírsele gratuitamente la categoría de reforma constitucional, evadiendo los efectos de la iniciativa exclusiva presidencial y, además, esquivando la posibilidad de deducir recurso de inaplicabilidad en su contra.

Sostiene que rehusar que se trata de una simple ley traiciona la teoría de la realidad, en virtud de la cual las cosas son lo que determina su esencia y no su nomenclatura. Esto se debe a que la norma cuestionada es una ley en su esencia, a la luz de su propio objeto, pues tiene un contenido nada abstracto y cuenta con un grado de concreción al detalle.

Continúa argumentando que una reforma constitucional está sujeta a límites en cuanto a su objeto y que, por ende, no puede abarcar cualquier indiscriminado contenido. Lo contrario importaría admitir el absurdo de que una ley de este tipo poseería la capacidad para reescribir todo lo escrito previamente en la misma Carta Fundamental, afectando la seguridad jurídica de sus disposiciones.

Por lo tanto, el precepto impugnado tiene rango legal y puede ser objeto de requerimiento de inaplicabilidad, debiendo ser conocido a fondo, más allá de su cobertura formal, sin perjuicio de la inconstitucionalidad de origen.

En cuanto al fondo, la Magistratura Constitucional razona que la aplicación de la norma cuestionada vulnera el derecho de propiedad del requirente, dado que lo priva de las facultades inherentes al dominio y de los bienes que adquirió e incorporó a su patrimonio en su calidad de compañía de seguros de vida.

Precisa que dicha vulneración se produce en cuanto se contraviene el principio intangibilidad de los contratos, el cual supone que las partes no están jurídicamente obligadas a soportar leyes posteriores que alteren los derechos adquiridos en contratos válidamente celebrados.

Estima que nada hay en la normativa aplicable a las rentas vitalicias que permita sostener que las partes se han abandonado a cualquier legislación venidera, que, como acontece en la especie, pueda llegar hasta desfigurar los contratos y desplazarlos hacia un negocio jurídico totalmente diferente, por circunstancias completamente ajenas al acontecer de lo estipulado originalmente.

Previene que esto se materializa en que la Ley N° 21.330 altera radicalmente las cualidades distintivas del contrato de seguro antes perfilado, al desconocer que las primas pagadas ya ingresaron legítima y definitivamente al patrimonio de las compañías aseguradoras, lo que constituye en la práctica un préstamo forzoso, disponiendo arbitrariamente de su patrimonio.

Seguidamente, da cuenta que la disposición no encuentra justificación alguna en una supuesta función social de la propiedad, por cuanto ayudar a personas que se encuentren en un estado de necesidad producto de la circunstancia extraordinaria de la pandemia no se concilia con alguna razón de interés social o de utilidad pública, sino que el beneficio exclusivo de una persona determinada.

Agrega que la invocación a la función social hecha por la defensa es un intento de justificación posterior, toda vez que ninguna de las causales que le son constitutivas como los “intereses generales de la Nación” o la “utilidad y salubridad públicas” fue motivo de debida calificación durante la tramitación de esta Ley N° 21.330.

Refuerza lo anterior el hecho de que dicha justificación colisiona con el mandato indelegable del Estado que, con cargo a las rentas generales de la nación debe procurar el bien común y proteger a la población, no siendo lícito que éste desatienda dicho deber y que, por la vía de una ley, ingenie a este respecto una virtual subrogación por cambio de deudor.

Sostiene que tampoco subsana la infracción constitucional cometida la circunstancia de que existiría una compensación por el anticipo de rentas, al disminuir las futuras rentas mensuales en proporción a lo retirado. Dicho argumento no contraviene el hecho de que se han incumplido las causas que hacen procedente afectar legítimamente el derecho de propiedad, acorde con la Constitución, pues dice relación con un hipotético posterior de cuantía indeterminada.

Por otro lado, estima conculcado el derecho a la seguridad social (art. 19, N° 18), dado que, si tales fondos tienen un destino predeterminado amparado por la Constitución, no es lícito darles otra aplicación pública diferente de aquellas que justificaron su creación.

Concluye el fallo que la exigencia de cotizaciones obligatorias para enfrentar riesgos futuros y no emergencias actuales, así como la subsistencia de instituciones privadas especializadas en recaudar e incrementar este ahorro forzoso, resultan amenazadas al expedirse leyes que, invocando situaciones extraordinarias que compete al Estado subsidiario solventar, malversan la finalidad esencial del derecho a la seguridad social, por lo que corresponde declarar su inaplicabilidad.

La decisión fue acordada con el voto en contra de la Ministra Silva y de los Ministros García y Pica, quienes estuvieron por rechazar el requerimiento en virtud de las siguientes consideraciones.

En primer lugar, previenen que el Tribunal es incompetente para conocer del proceso, porque estiman errada la tesis que plantea el voto de mayoría que es el contenido y no la forma lo que determina si una norma es o no precepto legal.

Lo anterior se debe a que el establecimiento del carácter constitucional o legal de las normas no son solo cuestiones técnico-jurídicas, sino que es una forma de canalización de la voluntad del pueblo a través del legislador, en el marco del principio de separación de poderes y dentro de los canales institucionales determinados por la Constitución.

Por tanto, arguyen que las normas impugnadas en este caso son de rango y fuerza constitucional, dictadas en función de poderes constituyentes derivados ejercidos desde el Congreso Nacional y en el procedimiento que la propia norma constitucional vigente contempla. Así, concluyen que es imposible que el Tribunal Constitucional se erija en un órgano constituyente capaz de anular o inaplicar las normas constitucionales que tiene por función defender, pues este se encuentra sometido a las normas constitucionales y no se sitúa sobre ellas.

Continúan argumentando que sostener el pretendido carácter constituyente del Tribunal Constitucional pugna con la concepción de república democrática del artículo 4 de la Constitución y con la titularidad de la soberanía establecida para la Nación en el artículo 5 de la Carta Fundamental.

En la misma línea, explican que, si la inaplicabilidad constituye un mecanismo de control de constitucionalidad de preceptos legales, ello tiene un significado que delimita las atribuciones de la Magistratura Constitucional, por lo que no puede ejercer dicho control sobre normas constitucionales. Lo contrario implicaría que el Tribunal ejerza una facultad sin que la Constitución lo disponga, dependiendo de la sola voluntad del intérprete el señalar cuál de las normas invocas reviste carácter legal para hacer desaparecer la que no le guste, en un ejercicio a lo menos errado.

Añaden los disidentes que confirma lo anterior el hecho que el Presidente de la República, la dos cámaras y el Tribunal Constitucional, en el contexto del requerimiento de inconstitucionalidad presentado por el Mandatario respecto del proyecto de ley en cuestión, entendieron y dieron por hecho que se estaba en presencia de un control preventivo y contencioso de un proyecto de reforma constitucional y no de una norma con rango y fuerza de ley.

Por tal motivo, concluyen que el Tribunal no tiene competencia ni atribución alguna para declarar inaplicable una norma constitucional vigente, motivo que ya es suficiente para rechazar el requerimiento sin siquiera examinar el fondo.

En paralelo, rechazan el argumento relativo al supuesto vicio de constitucionalidad de forma, consistente en una pretendida invasión de la iniciativa exclusiva del Presidente de la República, en tanto el requerimiento no explicita cómo los pretendidos vicios de constitucionalidad de forma o competencia inciden en la aplicación de la norma legal cuestionada al caso concreto, siendo suficiente ello para rechazar la invocación de tal vicio

Relacionado a lo anterior, estiman que la referida norma sobre iniciativa exclusiva no es aplicable al caso concreto, porque no existe una esfera reservada a la iniciativa exclusiva del Presidente para iniciar un proyecto de reforma constitucional, pudiendo ella originarse por moción parlamentaria independientemente de que por la materia de que trate eventualmente el proyecto podría haber sido reglamentado por una ley reservada a la iniciativa exclusiva del Presidente.

No obstante lo anterior y en cuanto al fondo del requerimiento, los Ministros disidentes afirman que no existe vulneración al derecho de propiedad, pues resulta imposible sostener que el Estado no puede tocar la normativa que regula un negocio en el que el requirente invirtió en un momento dado.

Precisan que las normas donde se establece el estatuto constitucional de la propiedad, dentro de lo cual caben las normas cuestionadas, al tener rango constitucional, no pueden ceder ante las normas de rango legal que configuraban el negocio de las rentas vitalicias antes de tal reforma constitucional, pues ello sería invertir y pervertir el paradigma de sumisión a la Constitución del ordenamiento jurídico emanado del derecho interno del Estado.

Además, sostienen que el impacto de la aplicación del precepto impugnado en flujos financieros futuros no es una cuestión que sea parte de un derecho de propiedad ya constituido y amparado por la Constitución, ya que es a lo más una mera expectativa que en el sistema jurídico chileno no puede constituir derecho, menos respecto de contratos de seguros, que por definición son aleatorios, y en ese sentido uno de sus elementos esenciales es justamente la incerteza del resultado.

En cuanto a la supuesta vulneración al derecho de seguridad social, explican que la finalidad del contrato de renta vitalicia previsional es la satisfacción de una prestación de seguridad social por parte de empresas aseguradoras.

Por tanto, el derecho a la seguridad social no es de titularidad de la aseguradora, sino que del pensionado que es su contraparte contractual, por lo que es imposible sostener por la aseguradora un efecto inconstitucional de vulneración de normas constitucionales vinculadas a tal derecho en su favor en esta sede, por carecer de legitimación activa para ello.

 

Vea texto íntegro de la sentencia y del requerimiento Rol N° 11.230-21. Además, Roles 11.559-21 y 11.683-21.