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Rechazó inaplicabilidad con votos en contra.

Norma que establece el rango de la multa por infracciones a la Ley General de Urbanismo y Construcciones, no produce resultados contrarios a la Constitución, resuelve el Tribunal Constitucional.

Las infracciones a la LGUC, a su ordenanza general e instrumentos de planificación territorial se sancionan con multa, a beneficio municipal, no inferior a un 0,5% ni superior al 20% del presupuesto de la obra.

19 de marzo de 2023

El Tribunal Constitucional rechazó un requerimiento de inaplicabilidad, por inconstitucionalidad, respecto del artículo 20, inciso primero, de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, en una causa seguida ante el Juzgado de Policía Local de Chillán Viejo, en conocimiento de la Corte de Apelaciones de Chillán.

La disposición legal que se solicitó declarar inaplicable para la gestión pendiente, establece lo siguiente:

“Toda infracción a las disposiciones de esta ley, a su ordenanza general y los instrumentos de planificación territorial que se apliquen en las respectivas comunas, será sancionada con multa, a beneficio municipal, no inferior a un 0,5% ni superior al 20% del presupuesto de la obra, a que se refiere el artículo 126 de la presente ley. En caso de no existir presupuesto, el juez podrá disponer la tasación de la obra por parte de un perito o aplicar una multa que no será inferior a una ni superior a cien unidades tributarias mensuales. Todo lo anterior es sin perjuicio de la paralización o demolición de todo o parte de la obra, según procediere, a menos que el hecho sea constitutivo de delito o tenga una sanción especial determinada en esta ley o en otra”. (Art. 20, inciso primero)”.

La requirente fue denunciada ante un Juzgado de Policía Local por haber realizado una edificación irregular sin contar con los respectivos permisos de edificación. Por este motivo, se le condenó al pago de “(…) un 5% del valor del presupuesto de la obra, suma ascendente a $3.932.917, más la suma de $2.351.750, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 133 de  la LGUC (había edificado en 800 mts, con un valor promedio de metros cuadrados de $97.913 pesos, según el Minvu). En contra de la sentencia de primera instancia dedujo recurso de apelación ante la Corte de Apelaciones de Chillán, que es la gestión pendiente invocada.

El requirente fundó su impugnación en que la norma legal objetada produce resultados contrarios a lo dispuesto en los artículos 1, 5 y 19 Nº3 de la Constitución, al establecer un mecanismo sancionatorio que no determina adecuadamente las multas y que no clasifica las conductas punibles, incluyéndolas todas en un mismo plano sin graduación alguna, lo que le confiere un margen excesivamente amplio al juez para determinar las sanciones.

Además, el precepto legal impugnado vulnera el principio constitucional de proporcionalidad, al otorgar una amplia discrecionalidad, ilegítima y excesiva a los jueces de policía local para determinar la sanción. A juicio del requirente, la norma no “(…) evidencia criterios objetivos, reproducibles y verificables, para determinar el monto de la multa y por tanto no satisface las garantías mínimas que permitan determinar un marco de justicia y racionalidad en este tipo de procedimientos”.

El Tribunal Constitucional rechazó, con votos en contra, el requerimiento de inaplicabilidad. En su análisis de fondo, observa que el precepto impugnado no infringe el principio de legalidad, por cuanto abarca los actos punibles en forma general, puesto que considera la globalidad de las conductas que infringen la LGUC, porque comprende las infracciones a la planificación urbana y/o planes regulares regionales, comunales o zonales; y porque el artículo 20 tiene aplicación “(…) a menos que el hecho sea constitutivo de delito o tenga una sanción especial determinada en esta ley o en otra”.

Respecto a las infracciones administrativas que señala la norma, “prevé un mecanismo sancionatorio cuando existe un incumplimiento legal, por un lado, y un mecanismo preventivo, por el otro. Además, realiza una diferencia entre infracciones administrativas y delitos urbanísticos. Por estas razones, el articulo tiene “(…) una intencionalidad manifiesta de respeto del ordenamiento urbanístico”.

Agrega el fallo, que la norma sí posee graduación y parámetros en la sanción, lo cual se manifiesta en el rango que permite el cumplimiento de la norma y en la reacción que se produce cuando ocurre un incumplimiento. Al respecto indica que “(…) cuando la norma urbanística no se cumple, se da el paso siguiente en la escala de graduación de la sanción misma, que es dar cuenta del ejercicio disuasorio a fin de dar protección a la legalidad urbanística. El efecto disuasorio de las multas debe ser tomado en cuenta en el análisis de proporcionalidad, pues si tal efecto no existe, ya sea porque las multas son bajas o porque no se aplican frecuentemente, no cumplen su finalidad legítima”.

En esta línea, se alude “(…) al presupuesto de la obra como criterio que permite determinar la sanción”, lo que “corresponde a un factor objetivo, que dice relación con la capacidad económica del infractor. En tal sentido, éste es un esquema progresivo/proporcional: a mayor costo de la obra de construcción mayor sanción. Sin embargo, esta progresión tiene un límite al identificar porcentajes de establecimiento de la multa que no pueden superar un baremo que va desde un 0,5 % del costo de la obra hasta un 20 % de la misma”.

En cuanto al principio de proporcionalidad, el fallo indica que “(…) hay que recordar que todas las normas deben ser interpretadas conforme a un recto criterio que las gobierna. De este modo, interpretaciones abusivas son aquellos razonamientos excéntricos, fuera de la norma y que habilitan reglas que no estaban presentes dentro del programa normativo del precepto legal. En segundo lugar, lo anterior exige no confundir una norma discrecional con una interpretación directamente abusiva. Perfectas normas discrecionales dentro de las cuales la propia Constitución identifica muchísimas son reconducidas, mediante la interpretación, a criterios reconocibles, plausibles, ponderados, racionales y justos”.

La decisión se acordó con los votos en contra de los ministros Vásquez y Fernández y del suplente de ministro Núñez, quienes estuvieron por acoger el requerimiento.

En su disidencia razona que “(…) no es objeto del análisis ponderar los vicios o virtudes del accionar del requirente. Sin duda que ello compete a la judicatura de la instancia. Lo que se intenta evidenciar es que la falta de un criterio de valoración de la conducta reprochada y la correspondiente graduación de la sanción a imponer se traduce en la imposibilidad de verificar la correspondiente relación entre la multa impuesta al requirente y la conducta en que ha incurrido, lo que pone en entredicho la observancia del principio de proporcionalidad que subyace al ejercicio de la actividad sancionatoria”.

Para ello “(…) la inexistencia de factores o variables que permitan calibrar la sanción aplicable a un caso singular, más allá del presupuesto de la obra, no corre a parejas con la complejidad y especialidad de las diversas reglas que colman la normativa urbanística, lo que arriesga punir -establecer la medida de cada castigo- merced a la percepción subjetiva o vislumbre de cada juez en particular. Sin que se aprecie, tampoco, la existencia de reportes públicos que permitan acceder a una sistematización de los distintos fallos pronunciados en la materia, de suerte que a todos sea dado conocer los criterios generales que los informan”.

Al tenor de lo expuesto, el Tribunal rechazó el requerimiento de inaplicabilidad por mayoría de votos.

 

Vea sentencia Tribunal Constitucional Rol 13.402-2022.

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