I. Introducción
El conocido y polémico Acuerdo de Escazú, cuya denominación es “Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe”, es un tratado internacional multilateral negociado y adoptado en Costa Rica, específicamente en el Cantón de Escazú, el 04 de marzo de 2018, el cual tiene por finalidad, en palabras de António Guterres -Secretario General de las Naciones Unidas- “…luchar contra la desigualdad y la discriminación y garantizar los derechos de todas las personas a un medio ambiente sano y al desarrollo sostenible, dedicando especial atención a las personas y grupos en situación de vulnerabilidad y colocando la igualdad en el centro del desarrollo sostenible”. “Es un instrumento poderoso para prevenir conflictos, lograr que las decisiones se adopten de manera informada, participativa e inclusiva y mejorar la rendición de cuentas, la transparencia y la buena gobernanza”[i].
En efecto, el artículo 1° del Acuerdo, precisando su finalidad, consigna: “El objetivo del presente Acuerdo es garantizar la implementación plena y efectiva en América Latina y el Caribe de los derechos de acceso a la información ambiental, participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales y acceso a la justicia en asuntos ambientales, así como la creación y el fortalecimiento de las capacidades y la cooperación, contribuyendo a la protección del derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente sano y al desarrollo sostenible”.
Ahora bien, cabe destacar que Costa Rica y Chile -este último bajo la Ex Presidencia de Michelle Bachelet- fueron los dos Estados que lideraron el proceso, impulsando la negociación de este tratado internacional entre los 33 Estados de América Latina y el Caribe que forman parte de la Comisión Económica para América Latina de Naciones Unidas -CEPAL-, habiendo emitido en el mes de junio de 2018 -en el caso de Chile, encontrándose en ese entonces bajo el gobierno del Ex Presidente Sebastián Piñera-, en el contexto del Día Internacional del Ambiente, una declaración conjunta, en la cual señalaron: “Ambas co-presidencias invitan a todos los treinta y tres gobiernos de la región a suscribir este importante tratado y contribuir por medio de su implementación a una protección más integral del ambiente y el fortalecimiento de los Derechos Humanos. Asimismo, reiteran que el Acuerdo de Escazú inaugura, desde las particularidades de América Latina y el Caribe, un nuevo estándar para la construcción y consolidación de la democracia ambiental. Costa Rica y Chile creen firmemente que la pronta entrada en vigor del Acuerdo de Escazú, será una señal inequívoca de la vocación de nuestra región para avanzar hacia el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030 y representa una importante contribución al multilateralismo”[ii].
Así, luego de un largo proceso, el que se inició el año 2014 en Santiago de Chile y que duró exactamente cinco años, siete meses y siete días, en el cual se desarrollaron un total de nueve rondas de negociación[iii], se logró la adopción del texto del tratado, quedando abierto a la firma de los Estados negociadores desde el 27 de septiembre de 2018.
Sin perjuicio de todo lo anterior, no han sido menores los inconvenientes que en Chile y en otros Estados de la región, se han producido para la efectiva suscripción del tratado internacional referido. Dado el acotado objetivo trazado para la elaboración de este trabajo, solo nos limitaremos a abordar dichas dificultades desde la perspectiva nacional.
El breve análisis propuesto, será realizado teniendo en consideración lo relativo a nuestro sistema de fuentes del derecho, con algunos alcances menores al derecho internacional público, pese a que es necesario advertir desde ya -como lo consigna nuestra doctrina nacional-, que resulta sumamente “complejo plantear un único concepto de “Fuentes del Derecho”, esto por cuanto dicha expresión no designa un contenido claro e inequívoco. Con esta expresión se puede llamar tanto la fuente última del Derecho, como las fuerzas sociales y las causas sociales de producción de normas, como las categorías normativas a través de las cuales el Derecho se manifiesta”[iv].
En este contexto, no es posible ignorar que “en la literatura se encuentran fundamentalmente dos nociones de “fuente (de producción) del derecho”, o “fuente normativa” como también se suele decir (aunque cada una de ellas presenta, en realidad, algunas variantes). Adoptando una pareja oposicional bastante común en el pensamiento jurídico, podríamos decir lo siguiente: 1) La primera es una noción “material” de fuentes, ya que pretende identificar ciertos actos y hechos como fuente del derecho en virtud de su contenido (si son actos) o de su resultado (si son hechos) normativo. La noción material de fuente es conceptualmente dependiente de la noción de derecho (concebido como conjunto de normas) y más en particular de la noción de norma concebida como prescripción general y/o abstracta. 2) La segunda es una noción “formal” de fuente, ya que pretende identificar ciertos actos (y hechos) como fuente del derecho con total independencia de su contenido (o resultado). La noción formal de fuente reenvía a las normas sobre la producción jurídica propias de los diversos ordenamientos”[v].
“Así, en un sentido amplio, el tema de las fuentes comprende tres elementos: el sujeto o sujetos que tienen la capacidad de crear derecho (órgano, autoridad, grupo social o personas individualmente consideradas); el procedimiento necesario para el acto de creación normativa, y el modo externo en que éstas se materializan (ley, costumbre, jurisprudencia, doctrina, etc.)”[vi], o como lo señala Carbonell, hace referencia al poder normativo, al tipo de regulación normativa y a cada específica manifestación del poder de creación normativa[vii].
En este escenario, intentaremos determinar cuáles fueron las principales razones que llevaron a la negociación del Acuerdo de Escazú; por qué Chile se involucró como uno de los principales impulsores del proceso de negociación; qué motivó la resistencia del Gobierno del Ex Presidente Sebastián Piñera a firmar y a someter posteriormente a la aprobación del Congreso Nacional este instrumento internacional; y qué gatilló el que la actual administración del Presidente Gabriel Boric haya acelerado la adscripción de Chile a esta convención internacional.
II. El Acuerdo de Escazú como fuente formal del derecho internacional público. Breve referencia a su forma de incorporación al derecho interno.
Del Picó señala que la noción de fuente formal del derecho, puede ser entendida “como las instituciones, sujetos u órganos con capacidad normativa para la creación del derecho; como las autoridades o sujetos que crean las normas; como los medios o actos por los cuales se establecen las normas; como aquellos hechos en los cuales se apoya el juez -o todo aquel que quiera asignar un sentido jurídico a una conducta- para señalar que hay un sentido general existente en la comunidad; o, …reconociendo como fuentes formales a todos aquellos hechos o actos a los cuales se les atribuye una específica aptitud para crear normas jurídicas”[viii].
El Acuerdo de Escazú, desde el punto de vista de su naturaleza jurídica, responde a un tratado internacional, el que conforme al artículo 2° n° 1 literal a) de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, es un “acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular”, constituyéndose desde dicha perspectiva, conforme al artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, en una fuente formal del derecho internacional público.
En la materia, como lo recuerda Del Picó, “surgen algunas interrogantes en torno a la armonización y concordancia entre el principio de la soberanía nacional y las normas internacionales que los Estados signatarios de pactos internacionales deben aplicar, lo que se soluciona sobre la base de entender que en ejercicio de la soberanía las autoridades competentes de un Estado pueden convenir normas internacionales comunes, las que por medio de los procedimientos constitucionalmente indicados, se traducen en leyes nacionales”[ix].
Por su parte, Nogueira señala que “en el ordenamiento jurídico nacional es la Constitución Política la única habilitada para determinar la existencia de otras normas, por lo que las normas de derecho internacional tendrían validez en la medida que la Constitución lo decidiera. Pero también, la Carta Fundamental, como norma fundamental, puede remitirse a normas internacionales que le son indisponibles en su propia validez, que resultarán aplicables junto con las producidas a través de los procedimientos internos y regulados por la Constitución. La soberanía no es sólo el principio fundamentador de la validez de las normas que integran un ordenamiento sino también su condición de norma fundamentadora de la aplicabilidad de normas jurídicas distintas de aquellas previstas directamente por el ordenamiento soberano para la producción de nuevas normas”[x].
En esa perspectiva, cabe señalar que el procedimiento de celebración de un tratado internacional, en cuanto fuente formal del derecho internacional público -negociación, adopción del texto, firma, ratificación, depósito o canje de instrumentos de ratificación-, se encuentra regulado preferentemente por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados antes referida, sin perjuicio de que nuestra Constitución Política de la República, particularmente en los artículos 32 N° 15 y 54 N° 1, contiene importantes normas relativas a la forma de incorporación de un tratado internacional en el derecho interno -en esencia, aprobación, promulgación y publicación-, lo que una vez materializado, lo transforma en una fuente formal del derecho nacional.
En efecto, el artículo 32 N° 15 de la Carta Fundamental, reconoce como una atribución especial del Presidente de la República, el conducir las relaciones políticas con las potencias extranjeras y organismos internacionales, en cuyo contexto le corresponde negociar, concluir, firmar y ratificar los tratados internacionales que estime convenientes para los intereses del país, los que deben ser sometidos previamente a la aprobación del Congreso Nacional, trámite regulado en el artículo 54 N° 1 del texto constitucional. En lo que interesa, el artículo antes citado, señala como una atribución del Congreso Nacional el aprobar o desechar los tratados internacionales que le presentare el Presidente de la República antes de su ratificación, agregando que la aprobación del tratado requerirá en cada Cámara, de los quórums que corresponda según el artículo 66 de la Carta Fundamental, sometiéndose, en lo pertinente, a los trámites de una ley.
Así, como se anticipó en la introducción, si bien Chile colideró junto a Costa Rica la negociación y adopción del texto del Acuerdo de Escazú, intentado ambos Estados situarse como líderes y referentes en el plano internacional, recién en fecha 18 de marzo del presente año se firmó por el actual Presidente de la República dicho instrumento internacional, pese a que el Acuerdo se había abierto a la firma de los treinta y tres países de la región en fecha 27 de septiembre de 2018, teniendo fijado un plazo de suscripción de dos años, el que expiraba el 26 de septiembre de 2020.
En ese contexto, Chile -uno de los principales promotores del tratado-, por diversas razones que intentarán dilucidarse posteriormente, no lo firmó dentro del referido plazo, correspondiéndole con posterioridad solo adherirse al instrumento internacional, luego de haber entrado en vigencia el 22 de abril de 2021, al cumplirse con las once ratificaciones necesarias para ello. No obstante lo anterior, dado el cambio de criterio del nuevo Gobierno que asumió el poder en el mes de marzo de 2022, Chile es Estado parte del Acuerdo desde el 13 de junio de 2022.
A la fecha de redacción de esta columna, los Estados parte que han ratificado el Acuerdo de Escazú son trece, siendo, Antigua y Barbuda -04/03/2020-, Argentina -22/01/2021-, Bolivia -26/09/2019-, Chile -16/06/2022-, Ecuador -21/05/2020-, Guyana -18/04/2019-, México -22/01/2021-, Nicaragua -09/03/2020-, Panamá -10/03/2020-, San Cristóbal y Nieves -26/09/2019-, Santa Lucía -01/12/2020-, San Vicente y las Granadinas -26/09/2019-, y Uruguay -26/09/2019-[xi].
Como lo destaca la doctrina extrajera, “la adopción del Acuerdo de Escazú viene a llenar una necesidad de sistematización y ordenación de todo el vasto ámbito normativo sobre los derechos de acceso en la región en asuntos ambientales, con lo cual se hace visible la existencia de un ius commune en materia de derechos humanos ambientales”[xii].
III. Factores que incidieron en la negociación del Acuerdo de Escazú.
Primeramente, para abordar el aspecto propuesto, es necesario precisar qué se entiende por fuentes materiales del derecho. Del Picó, enseña que “por fuentes materiales del derecho entendemos todos aquellos factores, de diversa naturaleza, que inciden en el contenido prescriptivo de una norma o en la determinación del momento de su entrada en vigor o en su derogación. Estos factores incidentes pueden tener un carácter económico, político, religioso, de defensa de intereses particulares de colectivos sociales, como grupos económicos, sindicatos y, en general, del más diverso signo ideológico”[xiii].
Ahora bien, como lo ha destacado doctrina extranjera, “el Acuerdo de Escazú́ pone en práctica el Principio 10 de la Declaración de Río de 1992, ofreciendo una plataforma única a los Estados para fortalecer la capacidad de protección del derecho de todas las personas de la generación actual y de las generaciones futuras a vivir en un medio ambiente sano. El Acuerdo constituye una herramienta útil que compila en un solo instrumento jurídico un esfuerzo de varias décadas, tanto en el ámbito internacional como nacional, para abordar la relación entre el medio ambiente y los derechos humanos. Con ese objeto reúne los tres derechos de acceso, más el derecho a la protección de los derechos humanos de los defensores del medio ambiente. De esa manera, este tratado se suma al corpus iuris o al ius commune existente en América Latina y el Caribe en materia medioambiental y de derechos humanos”[xiv].
Así, es posible apreciar que el tratado internacional en comento encuentra su fundamento en el esfuerzo conjunto de los Estados de la región por arribar a un acuerdo que permita “promover y fortalecer el diálogo, la cooperación, la asistencia técnica, la educación y la sensibilización, así como el fortalecimiento de capacidades, en los niveles internacional, regional, nacional, subnacional y local, para el ejercicio pleno de los derechos de acceso” y en base a ello “alcanzar la plena implementación de los derechos de acceso contemplados en el… Acuerdo, así como la creación y el fortalecimiento de las capacidades y la cooperación”, según se lee de su preámbulo.
Se ha señalado que “la entrada en vigencia de este instrumento, el primero a nivel internacional en extender una protección especial a quienes defienden el ambiente, resulta a todas luces una verdadera urgencia ante los efectos del cambio climático, la pérdida acelerada de la biodiversidad, la desprotección de las fuentes de agua potable y de los suelos en innumerables regiones de América Latina. Pero también ante la imperiosa necesidad de saldar una vieja deuda de América Latina con la participación ciudadana en materia ambiental, con la justicia ambiental y con sus comunidades indígenas. Más aún en una región del mundo como América Latina, la cual se destaca de las demás por concentrar la mayor parte de asesinatos de líderes ecologistas y comunitarios, acompañados de intimidaciones y de muchas otras formas de socavar los esfuerzos de personas y de comunidades que dedican parte de su vida a la defensa del ambiente”[xv].
Adicionalmente, el Acuerdo de Escazú se encuentra precedido -conforme aparece del mismo preámbulo- de una serie de declaraciones y por la celebración de otros instrumentos internacionales en la materia, tales como, la Declaración sobre la Aplicación del Principio 10 de la Declaración de Río, formulada por países de América Latina y el Caribe en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible, celebrada en Río de Janeiro -Brasil- en 2012; el Principio 10 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992; la Declaración Universal de Derechos Humanos; los principios de la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano de 1972; el Programa 21; el Plan para la Ulterior Ejecución del Programa 21; la Declaración de Barbados y el Programa de Acción para el Desarrollo Sostenible de los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo; la Declaración de Mauricio y la Estrategia de Mauricio para la Ejecución Ulterior del Programa de Acción para el Desarrollo Sostenible de los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo; la Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible; el Plan de Aplicación de las Decisiones de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible y las Modalidades de Acción Acelerada para los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo -Trayectoria de Samoa-; la resolución 70/1 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 25 de septiembre de 2015, titulada “Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible”. No obstante, como lo destaca Boeglin, si bien “existe por una parte una gran cantidad de tratados de derechos humanos, y por otra parte, existe una gran cantidad de tratados en materia de protección del ambiente… a diferencia de varias declaraciones y resoluciones no vinculantes adoptadas por diversas Organizaciones Internacionales y Estados en los últimos años, no se contaba con un convenio que, además de vinculante, vinculara ambos ámbitos… Por lo tanto, el «Acuerdo de Escazú« no es cualquier tratado: constituye una iniciativa audaz, que busca garantizar la implementación de los derechos de acceso a la información ambiental, a la participación pública y el acceso a la justicia ambiental, en aras de consolidar y hacer más efectivo lo que es el derecho a vivir en un ambiente sano”[xvi].
A lo anterior, como un antecedente fáctico de la celebración del Acuerdo de Escazú, se suma la denunciada persecución en la región, de que son objeto las personas defensoras de derechos relacionados con el medio ambiente o activistas ambientales, así como las organizaciones no gubernamentales que participan en la defensa del medio ambiente[xvii], lo que hacía oportuno, necesario y conveniente la celebración de un acuerdo como éste. En efecto, como lo destaca Rodríguez, no es posible dejar de considerar que “…de los 312 defensores ambientales asesinados durante 2017 a nivel mundial, 212 eran originarios de América Latina y el Caribe” [xviii]. Se ha consignado que “en diversas latitudes de América Latina, las entidades de la sociedad civil que defienden el ambiente y los derechos de las comunidades indígenas y campesinas, sufren los embates de poderosos sectores económicos y políticos, dispuestos incluso a ordenar la eliminación física de sus líderes”[xix]. Por ende, “uno de los aspectos más novedosos del «Acuerdo de Escazú« es el de haber incorporado una disposición (el Artículo 9) en aras de proteger a los defensores del ambiente, a menudo objeto de todo tipo de intimidaciones, persecuciones, acciones legales claramente intimidatorias y asesinatos, constituyéndose así en el primer instrumento de carácter vinculante que contempla obligaciones para los Estados al respecto. Como bien es sabido, el indignante clima de impunidad en el caso de muchos de estos asesinatos contribuye a minar la credibilidad de las instituciones, las cuales deben garantizar investigaciones creíbles y sanciones ejemplarizantes para quienes atentan contra la vida y la seguridad de los que defienden los derechos de sus comunidades”[xx].
En este contexto, es que los 33 Estados integrantes de la CEPAL, llegan a la convicción de que los derechos de acceso a la información, a la participación pública y a la justicia en asuntos ambientales, están relacionados entre sí y son interdependientes con el derecho a vivir en un ambiente sano, sumado a que dichos derechos contribuyen al fortalecimiento, entre otros, de la democracia, el desarrollo sostenible y los derechos humanos[xxi], puesto que el derecho a la vida, a la salud, a la integridad física y psíquica, a la vivienda, a la vida privada y familiar, al de autodeterminación, entre otros, son potencialmente afectados por las malas condiciones ambientales, siendo un medio ambiente sano condición indispensable para el pleno goce y disfrute de esos derechos[xxii].
Como lo señala Aguilar, “la degradación ambiental y los graves problemas ambientales que se plantean en todos los niveles de gobierno, internacional, nacional y subnacional, han generado que se desarrollen derechos y estándares cada vez más específicos de participación de las comunidades afectadas… Este derecho de acceso a la participación ambiental se ha abordado, tradicionalmente, desde una perspectiva instrumental, como coadyuvante para lograr otros fines públicos o valores constitucionales ambientales, aun cuando, se debe advertir, tal como se ha señalado, que este derecho, en sí mismo considerado, representa un valor de carácter constitucional, cual es, concretar el autogobierno ambiental”. Agrega que “De acuerdo con el principio de indivisibilidad, el derecho humano de acceso a la participación ambiental se encuentra vinculado con el derecho humano a disfrutar de un medio ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible. En su conexión con el derecho humano a disfrutar de un medio ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible la participación ambiental adquiere una doble dimensión. Por una parte, la participación ambiental emerge como un requisito necesario para lograr la efectividad del derecho al medio ambiente. Por otra, la participación ambiental constituye parte integrante del contenido esencial del derecho a disfrutar de un medio ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible. Dicho de otro modo, la participación constituye un atributo de la esencia en el derecho al medio ambiente, de tal manera que si no se ejecuta para que se alcance su pleno goce o se limita o impide su ejercicio efectivo, no solo se estaría vulnerando el derecho a la participación ambiental sino también se estaría afectando el contenido del derecho humano a disfrutar de un medio ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible en su esencia”[xxiii].
IV) Razones -o excusas- que postergaron la firma del Acuerdo de Escazú por parte del Estado de Chile. ¿Un cambio de paradigma con la asunción del nuevo gobierno?
Sin perjuicio de las consideraciones jurídicas relativas a las fuentes del derecho, lo cierto es que, “aparte de su innegable relevancia para la conformación del ordenamiento, las fuentes del derecho tienen una función política bastante clara: son la expresión jurídico – formal de la distribución de poder político entre los órganos encargados de la creación normativa y, en última instancia, también de la hegemonía de ciertos grupos sociales sobre otros. En este sentido, la innovación normativa o la modificación de las facultades creativas de una fuente son la expresión formal de un nuevo equilibrio (o el acomodo de uno precedente) entre las fuerzas político-sociales que participan en los procesos de integración política dentro del Estado”[xxiv].
Consideramos que lo anterior, es una certera explicación de lo acontecido con el Acuerdo de Escazú, en nuestro medio nacional, como lo pasaremos a revisar a continuación.
1. Los argumentos esgrimidos para no firmar el Acuerdo de Escazú por parte del gobierno del Ex Presidente Sebastián Piñera.
Pese a la activa participación del Estado de Chile en la etapa de negociación y de adopción del texto del Acuerdo de Escazú, durante el Gobierno del Ex Presidente de la República, Sebastián Piñera, el ejecutivo optó por no firmar el tratado en cuestión.
Indagar y determinar las reales razones políticas que llevaron a adoptar esa posición, es una tarea compleja, por un lado, puesto que se trata de una potestad gubernamental, y desde dicha perspectiva eminentemente discrecional, y por el otro, puesto que habiendo terminado recientemente su periodo presidencial, posiblemente exista información confidencial de imposible o, a lo menos, de muy difícil acceso.
No obstante, cabe señalar que dicha situación no solo se presentó en Chile. Rápidamente, a nivel regional, se esbozaron una serie de razones -para algunos excusas o mitos[xxv]– por algunos Estados para retardar la firma del Acuerdo, como el que éste implica una renuncia a parte de la soberanía estatal; que se otorga competencia a la Corte Internacional de la Haya para resolver controversias nacionales relativas a recursos naturales; que constituye un tratado excepcional al no permitir reserva sobre sus disposiciones; que afecta gravemente a la economía; que las propias comunidades tomarán las decisiones en asuntos ambientales y frenarán proyectos de inversión y desarrollo; que el Acuerdo es una imposición de grupos ideológicos y de interés; entre otros[xxvi].
Según Boeglin, “en Chile, pero también en Colombia, así como en Perú y en Paraguay, se pudo observar la creatividad de algunos sectores políticos en busca de argumentos (falaces y hasta … fantasiosos) para intentar frenar a toda costa la aprobación de este texto… Estas… reflejan la campaña de desinformación a la que se han prestado varios sectores, apoyados por algunos académicos y expertos así como gremios e influyentes medios de prensa, y ello en diversas partes del continente americano”[xxvii]. “Pese a su entrada en vigor…, el Acuerdo de Escazú persiste en polarizar… a las opiniones públicas en varios Estados de América Latina y del Caribe, cuyos decisores políticos siguen indecisos en aprobar este innovador acuerdo regional. En gran parte ello se debe a una verdadera campaña de desinformación desatada por algunos sectores económicos y políticos opuestos a ver consolidados y afianzados los derechos de quienes defienden el ambiente. Estos “argumentos” en contra de Escazú se asemejan más a mitos y a leyendas promovidos por algunos sectores políticos cercanos a influyentes cúpulas empresariales que a argumentos sensatos y razonables: desde la idea según la cual al aprobar Chile este tratado, una demanda boliviana en su contra sería inminente, hasta la supuesta pérdida de soberanía peruana en la región amazónica, pasando por la intención de favorecer el aborto que encontró la iglesia paraguaya en el Acuerdo de Escazú, sin hablar de la inversión de la carga de la prueba (que vendría a amenazar la presunción de inocencia en materia penal) o el hecho que se ahuyentaría la inversión extranjera de aprobarse el Acuerdo de Escazú. Estos y muchos otros supuestos “argumentos” han sido sólidamente refutados en varias latitudes desde la academia y desde la misma sociedad civil”[xxviii].
Sin perjuicio de todo lo anterior, intentaremos aproximarnos a las causas o factores que pudieron haber influido en la decisión estatal de Chile de abstenerse de firmar el Acuerdo de Escazú, pese al repudio que generó por parte de la ciudadanía la determinación de no firmar el texto, sumado a un grupo de senadores que solicitaron al Jefe de Estado reconsiderar su posición y a la carta colectiva de más de ciento treinta especialistas chilenos en materias ambientales pidiendo que el Presidente de la República instruyera a su Canciller para proceder a la firma del Acuerdo[xxix].
Desde el nivel internacional, se señaló que “en el caso chileno, resulta sumamente sorprendente que se haya negado a firmar este tratado, al ser uno de sus principales impulsores durante la fase de negociación”. Se agrega que, “el hecho que no exista ningún documento oficial elaborado por las autoridades chilenas explicando y justificando su posición desde septiembre del 2018 pareciera indicar que sus motivaciones son otras, y que las razones esgrimidas en algunas declaraciones a la prensa, simples instrumentos de comunicación política, de cara a un importante evento que Chile hospedará próximamente en materia ambiental”[xxx], refiriéndose a la Conferencia Mundial de Estados Partes a la Convención Marco sobre Cambio Climático, más conocida como COP25.
“Hay que recordar que el Acuerdo de Escazú de 2018 sigue de muy cerca en cuanto a su contenido y a su estructura interna la Convención de Aarhus, adoptada para el continente europeo en 1998 (y que dicho sea de paso nunca ahuyentó a la inversión extranjera ni afectó negativamente a las economías europeas), con tres pilares principales: el primer pilar de Aarhus establece un conjunto de normas y requisitos para la divulgación por parte del Estado de información ambiental; el segundo pilar busca establecer un marco legal para la participación ciudadana en la toma de decisiones de carácter ambiental; y un último pilar trata del derecho a recurrir a la justicia en materia ambiental, en particular cuando se observa el incumplimiento de las obligaciones legales establecidas en el primer y segundo pilar”. Se agrega que, en todo caso, “el Acuerdo de Escazú es pionero en el mundo (y se distingue de Aarhus) al ser el primer instrumento internacional en toda la historia del derecho internacional de los derechos humanos que contiene una disposición (Artículo 9) que busca proteger a los defensores del ambiente. Esta disposición específica se debe a una iniciativa conjunta de Chile, Costa Rica, Panamá, Paraguay y Perú, que configuró lo que finalmente se convirtió en el artículo 9 del Acuerdo de Escazú aprobado en el 2018”[xxxi].
Ahora bien, en primer término, no es posible desconocer -como lo ha resaltado la doctrina nacional-, que los estándares bajo los cuales se consagran los derechos en el Acuerdo de Escazú podrían implicar importantes adecuaciones al orden jurídico nacional, ya que viene a concretar de manera obligatoria los parámetros mínimos que constituyen el derecho de acceso a la participación ambiental[xxxii]. En esta perspectiva, nos parece natural que los potenciales cambios radicales al ordenamiento jurídico interno, frente a la entrada en vigor del Acuerdo de Escazú, generen resistencia por parte de quienes poseen una ideología conservadora y de ciertos grupos de interés -especialmente económicos-, por la inseguridad jurídica que ello conlleva, puesto que “…perciben con extrema reserva y cautela toda consolidación de estos principios jurídicos en favor de las comunidades y del ambiente”[xxxiii][xxxiv].
En segundo lugar, no es posible desconocer que este Acuerdo implica que, “específicamente en América Latina, nace por primera vez esta concreción entre derecho ambiental y derechos humanos…, tratado que busca constituir los principios del desarrollo sustentable, acceso a la información ambiental, participación pública en procesos de toma de decisiones y acceso a la justicia en asuntos ambientales. El influjo de los derechos humanos se expresa particularmente en la protección y reconocimiento especial hacia “personas en situación de vulnerabilidad” (artículo 2 letra “e”), como en la protección a favor de los defensores ambientales, obligando a los Estados suscriptores a garantizar un contexto seguro dentro el ejercicio del activismo ambiental (artículo 9)”. Esto implica una serie de readecuaciones del orden económico y social, que sin duda impactan y afectan a quienes tradicionalmente han ostentado una posición predominante en esos ámbitos, máxime, si se reconoce la íntima vinculación e interdependencia entre derecho ambiental y derechos humanos, situando dichas garantías al más alto e importante nivel normativo -Derecho Internacional de los Derechos Humanos-. En ese contexto, no resulta difícil comprender que algunos Estados hayan visto y vean “con suma reticencia el reconocerle derechos a quienes defienden el ambiente y que no consideran necesario mejorar el acceso de las comunidades a la información en materia ambiental (y mucho menos garantizarles su plena participación)”[xxxv].
En tercer lugar, según lo consigna Boeglin, efectuando un análisis luego de cumplido un año de abierto a su firma, “la falta de interés de algunos Estados, la poca presión ejercida por organizaciones de la sociedad civil…, así como la presión de algunos influyentes sectores en la dirección opuesta, pueden explicar estos tímidos resultados para un instrumento internacional extremadamente innovador…”[xxxvi]. Así, no es posible olvidar que la negociación del Acuerdo de Escazú se dio esencialmente durante el Gobierno de la Ex Presidenta Michelle Bachelet, habiendo transitado nuestro país, con posterioridad, a una administración de un tinte político sustancialmente diferente, con el Ex Presidente Sebastián Piñera a la cabeza, distinciones ideológicas -políticas, sociales y económicas- que podrían explicar en parte la resistencia de incorporar el Acuerdo a nuestro ordenamiento jurídico interno durante los años 2018 a 2022.
Finalmente, desde la perspectiva puramente estatal, estimamos que el Acuerdo de Escazú efectivamente limita la soberanía nacional, desde el momento en que, al elevar al medio ambiente como parte integrante de los derechos humanos, se intenta “…constreñir a los Estados ratificantes para garantizar obligaciones de carácter colectivo, por sobre intereses particulares. Este nuevo paso dentro del desarrollo del derecho ambiental internacional buscará establecer límites al voluntarismo estatal, forjándose una nueva visión de las relaciones entre el poder público y la ciudadanía…”[xxxvii], generando impactos políticos, económicos y sociales de una envergadura difícil de dimensionar. “…Los estándares jurídicos del Acuerdo de Escazú constituyen pisos mínimos, es decir, un punto de partida que para ser implementado de manera efectiva debe adecuarse al contexto particular, al nacional. En ese sentido, es fundamental entonces reconocer que la bioculturalidad implica transcender esa mirada asistencialista hacia el campo de la responsabilidad jurídica, en la cual el gobierno, además de respetar (no interferir) y proteger (impedir que terceros interfieran), debe promover por medio de políticas, programas y proyectos los conocimientos tradicionales étnicos como uno de los pilares para una gestión del cambio climático justa y biocultural”[xxxviii]. No es posible soslayar que “este convenio internacional, de alcance regional, es el primero en la historia del derecho internacional público en unir derechos humanos y protección del ambiente en un texto de carácter obligatorio para los Estados”[xxxix], constituyendo parte del fenómeno de supraestatalidad normativa e internacionalización de los derechos humanos que explica Henríquez[xl].
Estas son, desde nuestra perspectiva y conforme a los antecedentes disponibles, algunas de las principales razones o motivos por los cuales el Gobierno del Ex Presidente Sebastián Piñera puede haberse negado a la firma del Acuerdo de Escazú, pero nos resulta imposible afirmarlo con total certeza como se explicó con anterioridad.
Como lo consignó doctrina extranjera, “más allá de las contradicciones de unos y otros en su intento por desacreditar el contenido del Acuerdo de Escazú llegando a conclusiones totalmente erróneas, nótese que en dos años de intenso debate con la sociedad civil chilena, el Poder Ejecutivo chileno se ha limitado a brindar declaraciones de varias de sus autoridades recogidas en algunos medios de prensa, pero se ha abstenido de publicar un texto oficial en el que se expliciten y se justifiquen las razones exactas por las que se opone a la firma del Acuerdo de Escazú. ¿Son razones tan sólidas las que tiene el Poder Ejecutivo para oponerse a este acuerdo que no merecen plasmarse en un documento oficial que lleve el sello del Estado? No cabe duda que el Acuerdo de Escazú cuenta con muchos opositores que lo perciben como una seria amenaza. A tal punto que, para estos sectores que buscan polarizar la discusión, la simple firma del texto por parte de un Estado debe en sí ya ser combatida”[xli].
2. El cambio de paradigma con la asunción del nuevo gobierno liderado por el Presidente Gabriel Boric.
A los pocos días de asumido el nuevo Gobierno del Presidente Gabriel Boric, específicamente el 18 de marzo de 2022, el Estado de Chile procedió a la firma del Acuerdo de Escazú. En una declaración pública de Amnistía Internacional, se señaló, entre otras cosas, que: “Avanzar hacia el acceso a la justicia en asuntos ambientales es un imperativo y hoy Chile, por fin, toma en serio esta necesidad firmando la adhesión al primer tratado vinculante de la región en esta materia. Esperamos que el Congreso esté a la altura y lo apruebe con urgencia. Celebramos con esperanza este hito tras las constantes negativas a firmar el Acuerdo por parte del gobierno de Sebastián Piñera, decisión inexplicable en vista de que Chile había tomado un rol de liderazgo en las negociaciones iniciales, bajo el mandato de Michelle Bachelet. La importancia de este tipo de normativa es indiscutible, pues América debe afrontar innumerables conflictos socioambientales siendo, además, la región más peligrosa del mundo para la defensa de los derechos humanos y el medio ambiente. Esta victoria, sin lugar a dudas, se debe al activismo, especialmente de jóvenes, y la presión constante de numerosas organizaciones de la sociedad civil que se han manifestado sin descanso durante varios años para lograr que el Estado de Chile se sumase a la lista de países firmantes de dicho Acuerdo”[xlii].
En el discurso del Presidente Boric, que antecedió a la firma del Acuerdo de Escazú, manifestó que: “este acuerdo representa un hito en el camino hacia una nueva relación entre el Estado y sus habitantes en materia ambiental y requiere un compromiso de todas y todos. Tenemos el desafío de construir un nuevo modelo de desarrollo que nos permita vivir en un ambiente sano, desarrollarnos de manera sustentable, conservar nuestra biodiversidad, frenar la degradación de las tierras, adaptarnos al cambio climático, y construir un país en el cual nuestras niñas y niños puedan crecer seguros y felices”[xliii].
Como lo destacó Boeglin, “en una ceremonia muy emotiva, la máxima autoridad chilena indicó… que “Nos hemos demorado más de la cuenta”, permitiendo así a Chile enmendar un craso error de lectura de su antecesor en el cargo: el cual se empecinó en presentar “argumentos” indefendibles e insostenibles para no firmar este importante instrumento internacional regional. Esta magnífica jornada en el Palacio de la Moneda en Santiago permitió ir cerrando el triste paréntesis para los derechos humanos y el ambiente que significó para Chile el período (2018-2022), e ir abriendo una nueva etapa que reafirme su indiscutible liderazgo en la región en materia ambiental y en materia de derechos humanos. En el caso del Acuerdo de Escazú, desde la academia y la sociedad civil intensos esfuerzo fueron llevados a cabo para intentar contrarrestar la campaña de desinformación promovida por sectores políticos y empresariales chilenos”[xliv].
A la fecha, cabe señalar que tanto la Cámara de Diputados como el Senado, se han pronunciado favorablemente en cuanto a la aprobación del Acuerdo de Escazú, siendo Chile Estado parte del Acuerdo desde el 13 de junio de 2022.
¿Qué llevó a que finalmente, luego de una conducta abstencionista, el Estado de Chile haya firmado y sea parte del Acuerdo de Escazú? De seguro, un nuevo giro político en la conducción del Estado, una readecuación de las fuerzas políticas y de los grupos de interés, habiendo transitado desde un gobierno de derecha liderado por el Ex Presidente Sebastián Piñera, a uno de izquierda encabezado por el Presidente Gabriel Boric, manifiestamente comprometido con la protección del medio ambiente y de los derechos humanos, tal y como se anunciaba ya, en sus propuestas programáticas de campaña[xlv].
V. Conclusión.
Como lo hemos señalado con anterioridad[xlvi], la eficaz y oportuna adopción de medidas para la protección del medio ambiente es una necesidad urgente que satisfacer, toda vez que resulta una condición indispensable para el ejercicio de otros derechos fundamentales y, en definitiva, de la existencia de la propia vida humana.
Así, nos parece razonable el cambio de rumbo decidido por el actual Gobierno, en cuanto a firmar y someter a la aprobación del Congreso Nacional el Acuerdo de Escazú, para, finalmente, ser Estado parte en el tratado. Consideramos, ello sitúa en su debida importancia la temática relativa a la protección del medio ambiente, democratizándola, desde el momento en que se garantiza la participación de manera activa e informada de la comunidad en la toma de decisiones ambientales, asegurándose, adicionalmente, el derecho de acceso a la justicia en dichos asuntos.
Por otro lado, no es posible desconocer que, con esta decisión estatal, aunque tardíamente, Chile recupera su imagen, seriedad, honorabilidad y prestigio internacional, puesto que habiendo sido uno de los Estados que lideró el proceso, luego -durante la administración del Ex Presidente Sebastián Piñera-, se presentó frente a la comunidad internacional como uno de los principales Estados reticentes en la suscripción del Acuerdo y, por ende, incoherente en su política exterior.
También, nos parece destacable que dicho Acuerdo constituya un tratado internacional multilateral que pretenda agrupar a los 33 Estados de América Latina y el Caribe que integran la CEPAL, ya que solo así, es posible comprender el fenómeno del daño medio ambiental como una cuestión de carácter global. Ello permitirá en el futuro -en la medida de que sea debidamente recepcionado por todos los Estados de la región- garantizar su implementación plena y efectiva, fortaleciendo las capacidades y la cooperación entre los sujetos de derecho internacional en la materia.
En todo caso, fuera de los aspectos valorados positivamente, no es posible ignorar que la protección del medio ambiente se encuentra permanentemente en tensión con el crecimiento y desarrollo económico de las naciones, lo que hace indispensable encontrar el adecuado punto de equilibrio. Los derechos de las personas, de las generaciones presentes y futuras, dependen de la existencia de un ambiente sano qué duda cabe, pero también, del crecimiento y el desarrollo económico. Considero que la sostenibilidad de dicho desarrollo es la clave para la búsqueda del difícil y a veces esquivo, pero ansiado, equilibrio. “La pugna entre el desarrollo sostenible versus la promoción al desarrollo económico es particularmente acuciante en la actualidad…”[xlvii]. (Santiago, 25 junio 2020)
[i] Comisión Económica para América Latina y el Caribe (2018): “Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe”. Disponible en: https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/43595/1/S1800429_es.pdf [visitado el 02/06/2022], pp. 5 – 6.
[ii] Ministerio de Relaciones Exteriores, Gobierno de Chile (2018): “Comunicado conjunto Costa Rica – Chile sobre la apertura a la firma del Acuerdo de Escazú en la Asamblea General de las Naciones Unidas”. Disponible en: https://minrel.gob.cl/minrel/noticias-anteriores/comunicado-conjunto-costa-rica-chile-sobre-la-apertura-a-la-firma-del [visitado el 03/06/2022].
[iii] BOEGLIN, Nicolás (2022 a): “La aprobación del Acuerdo de Escazú por parte de la Cámara de Diputados y del Senado de Chile: breves reflexiones, por Nicolás Boeglin”. Disponible en: https://www.diarioconstitucional.cl/2022/06/02/la-aprobacion-del-acuerdo-de-escazu-por-parte-de-la-camara-de-diputados-y-del-senado-de-chile-breves-reflexiones-por-nicolas-boeglin/ [visitado el 03/06/2022].
[iv] HENRÍQUEZ, Miriam (2009): Las Fuentes Formales del Derecho (Santiago, LegalPublishing), p. 9.
[v] GUASTINI, Ricardo (1999): “Concepciones de las Fuentes del Derecho”, en: Isonomía Revista de Teoría y Filosofía del Derecho (n° 11, México, octubre), pp. 167 – 168.
[vi] CORDERO, Eduardo y ALDUNATE, Eduardo (2013): Estudios sobre el Sistema de Fuentes en el Derecho Chileno, (Santiago, LegalPublishing – Thomson Reuters), p. 11.
[vii] CARBONELL, Miguel (1998): Constitución, Reforma Constitucional y Fuentes del Derecho en México (Universidad Nacional Autónoma de México), p. 27.
[viii] DEL PICÓ, Jorge (2022): Introducción al Derecho (Thomson Reuters). Disponible en: https://proview-thomsonreuters-com.utalca.idm.oclc.org/title.html?redirect=true&titleKey=LALEY%2F2021%2F42923186%2Fv1.1&titleStage=F&titleAcct=ia744803f0000016079e2fb6e83d21fdc#sl=e&eid=6b4cf3e948ab0a605694ce16f2d3c713&eat=&pg=&psl=&nvgS=false [visitado el 03/06/2022].
[ix] DEL PICÓ, Jorge (2022), Ob. Cit., [visitado el 03/06/2022].
[x] NOGUEIRA, Humberto (2014): Derecho Constitucional Chileno, Tomo I (Abeledo Perrot – Thomson Reuters), p. 146.
[xi] https://observatoriop10.cepal.org/es/tratados/acuerdo-regional-acceso-la-informacion-la-participacion-publica-acceso-la-justicia-asuntos [visitado el 03/06/2022].
[xii] JIMENEZ, Henry (2019): “El Acuerdo de Escazú y el derecho de acceso a la información dan a luz una nueva jurisprudencia”, en: Revista Derecho del Estado (n° 44, Bogotá, Septiembre – Diciembre), p. 396.
[xiii] DEL PICÓ, Jorge (2022), Ob. Cit., [visitado el 03/06/2022].
[xiv] JIMENEZ, Henry (2019), Ob. Cit., p. 386.
[xv] BOEGLIN, Nicolás (2020): “A dos años de la apertura a la firma del Acuerdo de Escazú en Naciones Unidas: apuntes sobre ausentes”. Disponible en: https://www.diarioconstitucional.cl/2020/09/21/a-dos-anos-de-la-apertura-a-la-firma-del-acuerdo-de-escazu-en-naciones-unidas-apuntes-sobre-ausentes/ [visitada el 04/06/2022].
[xvi] BOEGLIN, Nicolás (2019): “Ambiente y Derechos Humanos: el Acuerdo de Escazú a un año de su firma”. Disponible en: https://www.diarioconstitucional.cl/2019/10/03/ambiente-y-derechos-humanos-el-acuerdo-de-escazu-a-un-ano-de-su-firma/ [visitado el 04/06/2022].
[xvii] HINCAPIÉ, Sandra; LÓPEZ, Jairo (2017): “Medioambiente y diversidad en el activismo legal transnacional. Agendas y redes de presión en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos”, en: Análisis Político (n° 91, Bogotá, septiembre – diciembre), p. 18 – 36.
[xviii] RODRÍGUEZ, Rocío (2020): “El rol de la Corte Internacional de Justicia a partir del caso “Papeleras por el río Uruguay”. Desafíos del Acuerdo de Escazú”, en: Revista de Derecho Ambiental de la ONG FIMA (Justicia Ambiental N° 12), pp. 344.
[xix] BOEGLIN, Nicolás (2018): “El Acuerdo de Escazú sobre derechos humanos y ambiente: Chile se desdice”. Disponible en: http://derechointernacionalcr.blogspot.com/2018/09/acuerdo-de-escazu-sobre-derechos.html [visitado el 03/06/2022].
[xx] BOEGLIN, Nicolás (2019), Ob. Cit., [visitado el 04/06/2022].
[xxi] Comisión Económica para América Latina y el Caribe (2018), Ob. Cit., p. 12.
[xxii] JIMENEZ, Henry (2019), Ob. Cit., p. 386 – 387.
[xxiii] AGUILAR, Gonzalo (2020): “El contenido y los alcances contemporáneos del derecho al acceso a la participación ambiental”, en: Revista Ius et Praxis (Año 26, N° 2), p. 97.
[xxiv] CARBONELL, Miguel (1998), Ob. Cit., p. 28.
[xxv] CASTRO, Mariano (2020): “Acuerdo de Escazú: Aclaraciones necesarias. Ratificación impostergable”. Disponible en: https://www.actualidadambiental.pe/opinion-acuerdo-de-escazu-aclaraciones-necesarias-ratificacion-impostergable/ [visitado el 04/06/2022].
[xxvi] CASTRO, Mariano (2020), Ob. Cit., [visitado el 04/06/2022].
[xxvii] BOEGLIN, Nicolás (2020), Ob. Cit., [visitada el 04/06/2022].
[xxviii] BOEGLIN (2021): “Acuerdo de Escazú: una nueva contribución de la CEPAL”. Disponible en: https://www.diarioconstitucional.cl/2021/11/23/acuerdo-de-escazu-una-nueva-contribucion-de-la-cepal/ [visitada el 04/06/2022].
[xxix] BOEGLIN, Nicolás (2018), Ob. Cit., [visitado el 03/06/2022].
[xxx] BOEGLIN, Nicolás (2019), Ob. Cit., [visitado el 04/06/2022].
[xxxi] BOEGLIN, Nicolás (2022 b): “Acuerdo de Escazú: a propósito de la primera Conferencia de Estados Parte (COP) realizada en Chile”. Disponible en: https://www.diarioconstitucional.cl/2022/05/04/acuerdo-de-escazu-a-proposito-de-la-primera-conferencia-de-estados-parte-cop-realizada-en-chile-por-nicolas-boeglin/ [visitado el 04/06/2022].
[xxxii] AGUILAR, Gonzalo (2020), Ob. Cit., pp. 78-97.
[xxxiii] RODRÍGUEZ, Rocío (2020), Ob. Cit., p. 344.
[xxxiv] BOEGLIN, Nicolás (2018), Ob. Cit., [visitado el 03/06/2022].
[xxxv] BOEGLIN, Nicolás (2019), Ob. Cit., [visitado el 04/06/2022].
[xxxvi] BOEGLIN, Nicolás (2019), Ob. Cit., [visitado el 04/06/2022].
[xxxvii] RODRÍGUEZ, Rocío (2020), Ob. Cit., p. 344.
[xxxviii] MADRIGAL, Mauricio (2021): “Cambio climático, derechos humanos y Acuerdo de Escazú: análisis del acceso a la información en la gestión del cambio climático de Colombia”. Disponible en: https://revistas.uniandes.edu.co/doi/full/10.53010/nys1.04 [visitado el 05/06/2022].
[xxxix] BOEGLIN, Nicolás (2019), Ob. Cit., [visitado el 04/06/2022].
[xl] HENRÍQUEZ, Miriam (2009), Ob. Cit., pp. 24-27.
[xli] BOEGLIN, Nicolás (2020), Ob. Cit., [visitada el 04/06/2022].
[xlii] https://www.diarioconstitucional.cl/2022/03/18/declaracion-publica-amnistia-el-gobierno-de-chile-por-fin-firma-el-acuerdo-de-escazu-que-busca-proteger-al-medio-ambiente-y-a-sus-defensores-as/ [visitado el 04/06/2022].
[xliii] BOEGLIN, Nicolás (2022 b), Ob. Cit., [visitado el 04/06/2022].
[xliv] BOEGLIN, Nicolás (2022 b), Ob. Cit., [visitado el 04/06/2022].
[xlv] https://boricpresidente.cl/propuestas/crisis-climatica/ [visitado el 05/06/2022].
[xlvi] CÁRCAMO, Alejandro (2013): “El Derecho Medio Ambiental en Chile: sus profusas fuentes normativas; la antigua v/s la nueva institucionalidad medio ambiental; y los avances v/s algunas cuestiones pendientes de resolver”. Disponible en: https://www.diarioconstitucional.cl/articulos/el-derecho-medio-ambiental-en-chile-sus-profusas-fuentes-normativas-la-antigua-vs-la-nueva-institucionalidad-medio-ambiental-y-los-avances-vs-algunas-cuestiones-pendientes-de-resolver/ [visitado el 05/06/2022].
[xlvii] RODRÍGUEZ, Rocío (2020), Ob. Cit., p. 356.