Artículos de Opinión

La estructura del Poder Legislativo en la nueva Constitución.

Cuando se habla de celeridad legislativa, entonces, como argumento para defender al unicameralismo, la primera cuestión que surge es si puede establecerse una regla predictiva o relación directa entre dicho sistema y la mayor rapidez en la tramitación de una ley. Para dar por cierta esa afirmación, habría que demostrar que siempre -o al menos, en la mayoría de los casos-, un sistema unicameral es más rápido que uno bicameral en la formación de la ley, lo que, como ya se anunció, en la práctica no ocurre, porque los resultados son siempre relativos.

Dentro de las diversas materias que se deberán considerar en el marco del actual proceso de redacción de una nueva Constitución para nuestro país, se encuentra la forma o estructura del poder legislativo, que comprende principalmente dos opciones: mantener su bicameralismo o adoptar un sistema unicameral. Si se revisan algunos de los argumentos o ventajas que se predican respecto al unicameralismo (como la celeridad o los menores costos), a poco andar es posible advertir la debilidad de los mismos, como también el hecho de que no tienden a reafirmar suscualidades propias, sino a realzar los defectos del otrosistema. En efecto, es poco riguroso afirmar o asumir de antemano, que las virtudes del sistema unicameral, (i) se manifiesten siempre en los países cuyos parlamentos tienen sólo una cámara, y (ii) que los sistemas bicamerales no las tengan. Ello se debe a que, en la práctica, la realidad política y el funcionamiento de los poderes legislativos es compleja, variando sus virtudes y defectos según cada país, y existiendo celeridad o lentitud legislativa tanto en los sistemas unicamerales, como en los bicamerales. Así, por ejemplo, ¿podría alguien afirmar que países como Alemania, Francia, Inglaterra, Estados Unidos o España tienen una tramitación legislativa deficiente desde el punto de vista de la celeridad, por ser bicamerales? Aquella sería una aseveración audaz, sin duda.

Son otros elementos, y no sólo la estructura, los que influyen de forma más directa en la operatividad del órgano legislativo: la forma de Estado, el sistema de gobierno, el sistema electoral, la estructura de partidos políticos, los quórums, la iniciativa de ley y las urgencias, el poder de veto, la cultura, la historia, entre otros. Cuando se habla de celeridad legislativa, entonces, como argumento para defender al unicameralismo, la primera cuestión que surge es si puede establecerse una regla predictiva o relación directa entre dicho sistema y la mayor rapidez en la tramitación de una ley. Para dar por cierta esa afirmación, habría que demostrar que siempre -o al menos, en la mayoría de los casos-, un sistema unicameral es más rápido que uno bicameral en la formación de la ley, lo que, como ya se anunció, en la práctica no ocurre, porque los resultados son siempre relativos; la celeridad legislativa dependerá de cada país, independientemente de la estructura de su parlamento. En los hechos, para cada nación o Estado existe una experiencia propia y distinta, en base a los elementos mencionados más arriba: su sistema de gobierno, su sistema de partidos, los quórums, las urgencias, los vetos, etc.; de lo contrario, si la relación entre unicameralismo y celeridad legislativa fuese automática o absoluta, como una fórmula mágica, simplemente no existiría el bicameralismo en países altamente desarrollados o políticamente maduros.

La segunda cuestión consiste en preguntarse, entonces, si la celeridad legislativa es uno de los elementos centrales en la determinación de la cantidad de cámaras que debe tener un parlamento, y la respuesta es que no, porque antes de responder a la velocidad de la tramitación de los proyectos de ley, la estructura del poder legislativo responde a los elementos que configuran el sistema político al que pertenece. No es la celeridad lo que concibe el proceso de formación de la ley, o dicho de otra forma, la celeridad no es una causa de ese proceso, sino su efecto; un proceso legislativo determinado será o no expedito según sus resultados, pero no según sus supuestos. En consecuencia, no sólo puede concluirse que no existe una relación directa o absoluta entre la celeridad legislativa y el unicameralismo, sino que incluso la celeridad está lejos de ser un elemento determinante en la estructura misma de un parlamento, sea éste bicameral o unicameral. Este último punto cobra sentido, además, porque los poderes del Estado no se estructuran en base a la velocidad, sino a consideraciones orgánicas más complejas; piénsese en la existencia de instancias en el poder judicial, o en los distintos niveles administrativos del poder ejecutivo, aspectos a los que el parlamento, en cuanto poder del Estado, no puede estar ajeno.

Siendo claro que los tiempos de tramitación legal dependen de otros incentivos como la iniciativa de ley, las urgencias, los quórums, los vetos, los consensos políticos, etc., lo lógico sería perfeccionar o ajustar dichos mecanismos para hacer más eficiente y concreto el proceso de formación de la ley. Un caso muy patente es el de las urgencias (simple, suma o discusión inmediata), que en nuestro ordenamiento no contemplan sanciones o consecuencias para su incumplimiento, por lo que en la práctica -salvo contadas excepciones- se vuelven ineficaces. Los consensos políticos también juegan un rol al que es difícil asignar una regla predictiva, y en el actual proceso -tanto constituyente como sanitario-, abundan los ejemplos de tramitación expedita de leyes que han sido dictadas e impulsadas por la existencia de voluntad política, dejando en un segundo o tercer plano las supuestas lentitudes del bicameralismo, dando cuenta, nuevamente, de que no existe una relación directa entre la celeridad legislativa y la estructura del parlamento.

Pudiendo corregirse entonces los defectos del proceso legislativo con medidas concretas que inciden directamente en él, no parece sensato desviar la discusión hacia la estructura del parlamento (por ejemplo, en el poder judicial, la celeridad en la tramitación de los procesos judiciales se ha logrado mediante la introducción de elementos como la oralidad o la tramitación electrónica, y no eliminando las instancias o modificando la estructura de dicho poder). Por lo dicho, resulta improcedente y un tanto exagerado postular al unicameralismo como una condición para lograr la celeridad legislativa. ¿Qué se busca al persuadir mediante el argumento de la rapidez?, ¿debe el poder legislativo ser una máquina impresora de leyes?, sin duda es un aspecto sobre el que debe reflexionarse.

Otro elemento en la discusión, se refiere a los costos del poder legislativo. En primer lugar, es erróneo afirmar que un parlamento unicameral será necesariamente más barato para el presupuesto nacional. Además de la función de legislar (y de fiscalizar, ejercer como jurado o participar en la dirección política), los Parlamentos ejercen por definición la función representativa, crucial para el sistema democrático y cuyo nivel (mayor o menor representación) está determinado por la cantidad de población que representa cada congresista. Así, se considera que, a mayor cantidad de población por cada parlamentario, menor es el nivel de representación; por el contrario, a menor cantidad de población por cada uno de ellos, mayor es el nivel de representación. Ejemplo de ello fue la dictación de la Ley N° 20.840, del año 2015, que “Sustituye el Sistema Electoral Binominal por uno de carácter Proporcional Inclusivo y Fortalece la Representatividad del Congreso Nacional”, norma que aumentó el número de parlamentarios en ambas Cámaras(haciéndose efectivo dicho aumento en el caso del Senado, en las recientes elecciones efectuadas en 2021), buscando, como su nombre lo indica, fortalecer la representatividad.

Actualmente el Congreso Nacional de Chile cuenta con un total de 198 parlamentarios (205 a partir de marzo de 2022, por disposición del referido cuerpo legal), es decir, 1representante por cada 96.500 habitantes. Considerando que el promedio mundial en países con un rango de población entre 10 y 49 millones, es de un representante por cada 92.000 habitantes, nuestro país se sitúa por sobre el promedio; por cada legislador en Chile existe una mayor población que el promedio mundial, es decir, hay un menor nivel de representación. Sin embargo, a partir de marzo de 2022, por el aumento de parlamentarios a un total de 205, dicho promedio será de 86.649 habitantes por cada representante, lo que constituirá una mejora en el nivel de representación.

Considerando entonces que un estándar óptimo o deseable de representatividad debiera tender al menos a la mantención del número de parlamentarios, resulta contradictorio fundamentar la opción unicameral en la reducción de costos.En efecto, al existir otras medidas concretas para disminuir los gastos sin tener que modificar la estructura del Parlamento, no tendría sentido implementar el unicameralismo bajo la argucia de ahorrar, si se mantiene o incluso se aumenta el número actual de parlamentarios; por su parte, si para ser consecuente con el argumento económico, se busca una asamblea unicameral para reducir el número, se produce entonces una contradicción, porque ello afecta y erosiona directamente a la representatividad, que como se dijo más arriba, es crucial en el sistema democrático. El caso de Perú es un ejemplo gráfico de ello: su actual Constitución Política, que data de 1993, sustituyó el sistema bicameral por un Congreso unicameral, rebajando de 240 a 120 el número de congresistas; posteriormente, mediante la Ley N° 29402, de septiembre de 2009, se aumentó dicho número a 130, cifra actual de representantes para un país de más de 30 millones de habitantes, y en el que a la fecha persiste el debate sobre el retorno al sistema bicameral.

En momentos en que Chile atraviesa un proceso histórico para elaborar una nueva Constitución, en la que se espera precisamente mejorar la representatividad mediante la incorporación de la diversidad geográfica y cultural, el reconocimiento de los pueblos originarios, el aumento de la participación ciudadana, la inclusión de grupos marginados y minorías, y la tan ansiada descentralización, entre otros, resulta complejo y difícil justificar la opción de un Parlamento unicameral, que concentre las funcioneslegislativas -y las demás que ejerce el Parlamento- en una entidad monolítica, cuando lo que se busca es precisamente una mayor desconcentración y distribución del ejercicio del poder. Uno de los tantos caminos que nos debe llevar a la descentralización, exige que al menos se mantenga la representación territorial o por regiones en nuestro poder legislativo, lo que se logra con la existencia de dos cámaras; la sede o domicilio del Parlamento tampoco es un aspecto menor, que en este ámbito tiene un sentido que va más allá de lo simbólico.

Luego de todo el debate constituyente, que debe comprender y respetar la diversidad social, geográfica, cultural, política e histórica de nuestro país, sería un despropósito optar por la concentración de la función legislativa en una asamblea unicameral; por el contrario, la reflexión en el actual proceso debe ser el cómo mejorar, perfeccionar y modernizar nuestro bicameralismo. (Santiago, 24 diciembre 2021)

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