Con fecha 06 de septiembre de 2023, después de más de 10 años de tramitación legislativa, Chile pudo celebrar la publicación de la Ley N° 21.600, conocida como “Ley para la Naturaleza”[1]. A estas alturas, nadie puede desconocer el inmenso esfuerzo y trabajo que ello significó[2]. Esta ley tiene por objeto no solo saldar una deuda con la institucionalidad ambiental del país[3], sino que además permite hacer frente a una de las mayores crisis ambientales contemporáneas, la acelerada pérdida de biodiversidad[4]. Para ello, esta ley creó el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP), organismo especializado para la conservación de la diversidad biológica y la protección del patrimonio natural del país. Este servicio se encuentra en pleno proceso de instalación, habiéndose dictado ya, durante el año 2024, los DFL N° 1 y N° 2 que fijan la planta de directivos, grados mínimos y máximos del personal, requisitos de ingreso y promoción de cargos, entre otros aspectos[5].
En el ámbito regulatorio, si bien uno de los elementos relevantes de la Ley N° 21.600 es la consagración de un sistema integral de áreas protegidas –reuniendo áreas públicas y privadas, marinas y terrestres, a cargo de un único servicio especializado–, cabe destacar que la ley también creó una serie de instrumentos fundamentales para la conservación de la biodiversidad fuera de las áreas protegidas. Entre estos instrumentos se encuentran los planes de manejo de ecosistemas clasificados como amenazados (artículo 31), y los planes de restauración ecológica de áreas declaradas degradadas (artículo 33). Para ambos casos, la Ley N° 21.600 estableció, lógicamente, que el SBAP es el servicio que estará a cargo de dichos planes.
Ahora bien, considerando que estos instrumentos son a escala de ecosistemas, e indudablemente abordarán distintos componentes del medio ambiente, la misma ley estableció que en caso que estos planes recaigan sobre “recursos naturales renovables regulados por la Ley sobre Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal o la Ley General de Pesca y Acuicultura, el Servicio [SBAP] deberá trabajar conjuntamente con el servicio público sectorial competente, a fin de asegurar una adecuada coordinación tanto en la elaboración como en la implementación y fiscalización del plan”[6]. Adicionalmente, respecto del procedimiento para la elaboración de los planes de manejo de ecosistemas amenazados, la Ley N° 21.600 dispuso que “dicho procedimiento deberá contemplar el trabajo conjunto con los órganos públicos con competencia en la materia objeto del plan”[7]; y sobre el procedimiento para la dictación de los planes de restauración ecológica que recaigan fuera de las áreas protegidas del Estado, estableció que “deberá contemplar la participación (…) de los órganos públicos competentes”[8].
De esta manera, en atención a que dichos instrumentos se trabajan a nivel de ecosistema, y que nuestra institucionalidad cuenta con servicios sectoriales con competencias directas sobre recursos naturales específicos -como el caso forestal y pesquero-, el legislador procuró reafirmar los principios de cooperación y coordinación dentro de la Administración del Estado[9].
Pues bien, actualmente se tramita en el Congreso Nacional el proyecto de ley que crea el Servicio Nacional Forestal (SERNAFOR), Boletín 11175-01[10]. Este proyecto de ley tiene como objetivo crear un nuevo servicio forestal de carácter público, sustituyendo a la actual Corporación Nacional Forestal (CONAF) para la protección, fomento, conservación, preservación, recuperación, restauración, y el manejo y regulación del uso sustentable de los bosques y demás formaciones vegetacionales de Chile. En este marco, en enero de 2025, el Senado, en segundo trámite constitucional, aprobó el proyecto de ley, lo que en principio fue una gran noticia, para avanzar en una gestión forestal moderna[11]. Sin embargo, esta aprobación contó con una preocupante modificación al proyecto remitido por la Cámara de Diputados.
Entre los cambios aprobados se encuentran nada más y nada menos que una modificación al artículo 4 del proyecto de ley respecto a las atribuciones y funciones de SERNAFOR sobre los planes de manejo para la conservación de ecosistemas amenazados y de restauración ecológica (y declaración de áreas degradadas), ya regulados en la reciente Ley N° 21.600. En particular, el texto aprobado establece en el artículo 4 letra g) que, para la dictación de dichos instrumentos, cuando estos recaigan sobre materias que sean objeto de SERNAFOR, este último deberá emitir un informe previo, el cual será vinculante[12].
Este cambio aprobado por el Senado, aunque parezca a simple vista como menor, constituye un grave retroceso, ya que directamente altera lo establecido en la Ley N° 21.600, modificando la relación de cooperación y coordinación entre el SBAP y los servicios sectoriales con competencia forestal establecida en dicha ley, por una de subordinación. Por supuesto que esta subordinación no consiste en una de carácter orgánica -el SBAP continuaría siendo un servicio funcionalmente descentralizado sujeto a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio del Medio Ambiente-, sino que una subordinación o dependencia de carácter “procedimental”. En efecto, la modificación aprobada por el Senado establece un verdadero derecho a veto a SERNAFOR sobre los planes de manejo para la conservación de ecosistemas amenazados y de restauración ecológica, cuando estos recaigan en parte sobre bosques y formaciones vegetacionales, lo que constituiría por lo demás la regla general para el caso de ecosistemas terrestres[13]. Así, se limita gravemente la autonomía del SBAP, organismo recién creado y que aún no entra en pleno funcionamiento, que requerirá siempre de un informe de validación previo de SERNAFOR, sin el cual no podrá dictar los instrumentos en cuestión.
Un informe vinculante -es decir, de carácter obligatorio para el organismo destinario o receptor-, corresponde a un mecanismo de control, y no una herramienta de trabajo conjunto, coordinación y cooperación. En efecto, los principios de coordinación y cooperación toman forma en el procedimiento administrativo a través de informes facultativos. El artículo 37 bis de la Ley N° 19.880, establece que “cuando un órgano de la Administración del Estado deba evacuar un acto administrativo de carácter general que tenga claros efectos en los ámbitos de competencia de otro órgano, le remitirá todos los antecedentes y requerirá de éste un informe para efectos de evitar o precaver conflictos de normas, con el objeto de resguardar la coordinación, cooperación y colaboración entre los órganos involucrados en su dictación”[14], estableciendo a su vez el artículo 38 que, “salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes”[15].
De esta manera, el texto aprobado por el Senado borra la regla de trabajo conjunto y cooperación establecida en la Ley N° 21.600, y que constituye asimismo la regla general en los procedimientos administrativos, sustituyéndola por una relación de tutela funcional. Esta norma limitaría injustificadamente la autonomía del SBAP, dificultando la creación de instrumentos fundamentales para la conservación de ecosistemas fuera de las áreas protegidas. Ello además genera, irónicamente, el desorden institucional que precisamente la Ley N° 21.600 busca evitar mediante la creación de un servicio especializado en la conservación de la diversidad biológica, con mirada ecosistémica[16]. Lo anterior, ya que se genera un choque de competencias, donde el ejercicio de las competencias de un servicio dependiente de un ministerio (medio ambiente), queda sujeto a la voluntad y supervisión de otro servicio dependiente de otro ministerio (agricultura).
Afortunadamente, a principios de este mes, la Cámara de Diputados -en tercer trámite constitucional-, ha rechazado la modificación que hizo el Senado sobre el artículo 4[17]. Consecuentemente, se ha formado una Comisión Mixta que tendrá la tarea de resolver este asunto[18]. Esperemos que se pueda enmendar el rumbo, retomando una relación de cooperación entre el SBAP y SERNAFOR a través de informes facultativos y mecanismos análogos.
Resulta importante que el nuevo SERNAFOR sea un organismo robusto, que permita una gestión forestal moderna y eficiente, prevenir y mitigar incendios forestales, y combatir la desertificación, entre otros objetivos de especial relevancia nacional. Sin embargo, fortalecer un servicio no debiera significar debilitar otro, especialmente uno que tardó más de 10 años en crearse. Es fundamental que la ley que cree el nuevo servicio nacional forestal y establezca sus atribuciones sea armónica con la legislación actual vigente (¡y reciente!), como es la Ley N° 21.600. Es a través del trabajo conjunto y la cooperación que se podrán generar sinergias y vínculos constructivos entre la protección de la biodiversidad y la gestión forestal, no a través de relaciones de control, tutela y supervisión, inorgánicas y carentes de lógica regulatoria, que nos devolverían precisamente al desorden institucional que la Ley N° 21.600 buscaba corregir. (Santiago, 12 de marzo de 2025)
[1] Ley N° 21.600 que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas y el Sistema Nacional de Áreas Protegidas.
[2] Ver, por ejemplo, La Tercera, “Luego de más de una década de discusión, proyecto que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas podría convertirse en ley” (2023), disponible en: https://www.latercera.com/que-pasa/noticia/luego-de-mas-de-una-decada-de-discusion-proyecto-que-crea-el-servicio-de-biodiversidad-y-areas-protegidas-podria-convertirse-en-ley/G6I2YXAMPVB43OLDB4DAMVPUMM/
[3] Ver, por ejemplo, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), “Environmental Performance Reviews: Chile” (2016), disponible en: https://www.oecd.org/en/publications/oecd-environmental-performance-reviews-chile-2016_9789264252615-en.html.
[4] Sobre la crisis de pérdida de biodiversidad y su escala, ver IPBES, “Summary for policymakers of the global assessment report on biodiversity” (2019), disponible en: https://zenodo.org/records/3826598.
[5] DFL N° 1, de 2024, del Ministerio del Medio Ambiente, que fija planta de directivos del Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas, y regula otras materias a que se refiere el artículo primero transitorio de la Ley Nº 21.600; y DFL N° 2, de 2024, del Ministerio del Medio Ambiente, que fija los grados mínimos y máximos de la escala única de sueldos para el personal de los estamentos que indica del Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas, y regula otras materias a que se refiere el artículo primero transitorio de la Ley Nº 21.600.
[6] Inciso tercero de los artículos 31 y 33 de la Ley N° 21.600.
[7] Inciso final del artículo 31 de la Ley N° 21.600.
[8] Inciso cuarto del artículo 33 de la Ley N° 21.600.
[9] Sobre los principios de cooperación y coordinación ver Caldera Delgado, Hugo, “Principios funcionales y técnicos de los órganos públicos que integran la Administración del Estado” (1987) Revista de Derecho Publico N° 41, p. 165-172.
[10] Boletín 11175-01 que crea el Servicio Nacional Forestal y modifica la Ley General de Urbanismo y Construcciones, disponible en: https://tramitacion.senado.cl/appsenado/templates/tramitacion/.
[11] Oficio N° 8/SEC/25, de 15 de enero de 2025, del Senado. Noticia publicada asimismo en la página web del Senado, disponible en: https://www.senado.cl/comunicaciones/noticias/servicio-nacional-forestal-tercer-tramite.
[12] El articulo 4 letra g) establece: “Para el cumplimiento de su objeto, le corresponderán al Servicio [Nacional Forestal] las siguientes funciones y atribuciones: g) Emitir informe previo para la declaración de áreas degradadas; así como para la elaboración de planes de manejo para la conservación de ecosistemas amenazados y de restauración ecológica, cuando el ejercicio de dichas competencias recaiga sobre materias que sean objeto del Servicio, el cual será vinculante. El plazo del informe y su procedimiento se regirá por lo dispuesto en la Ley N° 21.600, que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas y el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, y su respectivo reglamento” (énfasis agregado).
[13] Ver Pliscoff, Patricio, “Aplicación de los criterios de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (IUCN) para la evaluación de riesgo de los ecosistemas terrestres de Chile” (2015), disponible en: https://mma.gob.cl/wp-content/uploads/2016/08/Informe-final-Eval_ecosistemas_para_publicacion_16_12_15_sfm.pdf.
[14] Artículo 37 bis de la Ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los Órganos de la Administración del Estado.
[15] Artículo 38 de la Ley N° 19.880 que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los Órganos de la Administración del Estado.
[16] Objetivo reconocido expresamente en la Historia de la Ley N° 21.600, especialmente en su mensaje. Disponible en la Bilbioteca del Congreso Nacional: https://www.bcn.cl/historiadelaley/nc/historia-de-la-ley/8203/.
[17] Oficio Nº 20.236, 4 de marzo de 2025, de la Cámara de Diputados. Disponible en: https://www.camara.cl/legislacion/ProyectosDeLey/tramitacion.aspx?prmID=11690&prmBOLETIN=11175-01.
[18] Ibid.
