Opinión
Tipicidad vs. legalidad: La potestad sancionadora de la agencia de datos, por Benjamín A. Berríos Garrido
¿Es constitucional que un órgano administrativo sancione basándose en conceptos indeterminados? Si bien la nueva Ley de Protección de Datos (Ley 21.719) alinea a Chile con estándares internacionales, su sistema sancionatorio plantea una colisión directa entre la legalidad y la tipicidad. El presente análisis, su autor, advierte sobre el peligro de imponer multas gravísimas por la infracción de principios generales —como la transparencia o la lealtad— que carecen de una definición de conducta específica. Se examina cómo esta indeterminación traslada injustamente el riesgo al ciudadano y a las e
La Ley Nº 21.719 representa un avance significativo en la protección de datos personales en Chile, alineando nuestra normativa con estándares internacionales. Sin embargo, esta reforma plantea una cuestión que merece reflexión: ¿es constitucionalmente válido que un órgano administrativo sancione por la infracción de principios indeterminados?
Esta inquietud surge de la necesidad de conciliar dos objetivos: proteger eficazmente los derechos fundamentales en materia de datos personales y, a su vez, garantizar que los sujetos regulados puedan conocer con claridad qué conductas específicas están prohibidas.
i. El problema de la indeterminación
La ley crea la Agencia de Protección de Datos Personales con amplias atribuciones sancionadoras. Puede determinar infracciones e imponer multas que alcanzan 20.000 UTA en casos gravísimos. Estas sanciones están dirigidas a castigar, entre otras, el incumplimiento de principios como licitud y lealtad, finalidad, proporcionalidad, calidad, seguridad, transparencia y confidencialidad.
Aquí radica el asunto problemático: los principios son directrices generales que requieren interpretación para convertirse en conductas concretas sancionables. Un principio como licitud y lealtad o transparencia no especifica qué conducta concreta es prohibida. ¿Qué significa exactamente actuar sin licitud? ¿Qué comportamiento específico violenta el principio de lealtad?
Esta indeterminación resulta especialmente problemática considerando que las sanciones administrativas pueden afectar significativamente, la falta de claridad en qué conductas específicas generan responsabilidad constituye una vulnerabilidad fundamental para el estado de derecho.
ii. La pugna entre legalidad y tipicidad
Desde la perspectiva del derecho administrativo sancionador, existe una exigencia constitucional que trasciende la mera legalidad: el principio de tipicidad. Este principio requiere que toda conducta sancionada sea descrita, con precisión, antes de su comisión.
El Tribunal Constitucional ha establecido que los principios de legalidad y tipicidad no son idénticos, aunque estén relacionados. Se entiende que la tipicidad es una forma de concretar o llevar a la práctica la legalidad. Sin embargo, la tipicidad impone una exigencia adicional y superior: requiere que la conducta sancionada esté descrita con una precisa definición (Tribunal Constitucional. (1996). Rol Nº 244-1996, Considerando 10º).
La distinción es clave: una norma puede satisfacer la legalidad (existir una ley que autorice a la Agencia a sancionar por violación del principio X) y, simultáneamente, violar la tipicidad (la ley no define qué se sanciona). Cuando la ley solo remite a un principio abstracto, se expande significativamente la discrecionalidad administrativa en la interpretación de qué comportamiento específico viola ese principio (Cordero Quinzacara, 2014).
El problema se agudiza considerando que las personas naturales y jurídicas sujetas a estas sanciones tienen derecho a conocer con precisión qué conductas están prohibidas. Sin tipicidad clara, resulta prácticamente imposible que un empresario o responsable de datos pueda implementar políticas internas de cumplimiento normativo, pues no sabe exactamente qué debe evitar más allá de los principios generales.
El Tribunal Constitucional ha señalado que los principios inspiradores del orden penal deben aplicarse con matices al derecho administrativo sancionador, puesto que ambos son manifestaciones del ius puniendi estatal. En la sentencia Rol Nº 480-2006 (caso IBENER), el TC fue explícito al señalar que se viola la tipicidad al:
«permitir sancionar por deberes genéricos o por la simple afección de bienes jurídicos, sin describir precisamente la conducta u omisión”(Tribunal Constitucional, 2006, Rol Nº 480-06).
Este análisis jurisprudencial converge con la doctrina nacional. El profesor Dr. Eduardo Cordero Quinzacara ha señalado que la potestad sancionadora requiere que el legislador tipifique la infracción, establezca la sanción y atribuya a la Administración la potestad de aplicarla (Cordero Quinzacara, 2013). Los principios, por su naturaleza abstracta, no ofrecen esa determinación. Asimismo, el profesor Arturo Fermandois Vöhringer, ha señalado que el principio de tipicidad exige:
«cumplir con la densidad normativa suficiente como para que el destinatario pueda comprender cabalmente el alcance de su comportamiento» (Fermandois Vöhringer, 2006; 2009).
ii. Cuando la protección desprotege
La precisión es crítica: las empresas requieren saber qué hacer para cumplir la ley; los principios, por sí mismos, no proporcionan esa claridad operativa.
Es imperativo que el legislador, o la propia Agencia, desarrollen y transformen estos principios en criterios objetivos, claros y verificables. De lo contrario, nos enfrentamos a un escenario donde la indeterminación de conceptos tan etéreos como licitud o lealtad se preste para la arbitrariedad.
¿Qué significa esto en la práctica? Significa que una pequeña empresa podría enfrentarse a multas millonarias por el simple hecho de gestionar la lista de cumpleaños de sus trabajadores, si la Agencia interpreta a posteriori que esa gestión fue desleal. ¿Podría una organización sin fines de lucro ser sancionada por violar la «transparencia” al enviar un correo masivo a sus donantes, solo porque omitió un detalle que la autoridad, discrecionalmente, consideró relevante?
Cuando la tipicidad es débil, el riesgo se traslada al ciudadano. La protección de datos, por importante que sea, podría convertirse en un instrumento de incertidumbre y discrecionalidad administrativa bajo la apariencia de legalidad. Una regulación que sacrifica claridad en aras de flexibilidad termina, paradójicamente, siendo menos efectiva, pues genera temor y distorsiona la conducta de los regulados.
Benjamín A. Berríos Garrido es presidente, Red Universitaria de Derecho y Tecnología de Chile Derecho, Pontificia Universidad Católica de Chile
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