El Fondo para la Infraestructura Escolar tras la sentencia del Tribunal Constitucional: una norma que quedó sin procedimiento

I. El Fondo y su lugar en la reforma

El 25 de mayo de 2026 se publicó la ley N° 21.819, que introdujo ochenta y cuatro modificaciones a la ley N° 21.040 con el objeto declarado de fortalecer la gestión educativa y mejorar las normas sobre administración e instalación del Sistema de Educación Pública. Entre ellas destaca la creación, en el nuevo artículo 27 bis, del Fondo para la Infraestructura Escolar.

El Fondo responde a un diagnóstico que el Mensaje formuló sin rodeos y que la experiencia de la instalación de los Servicios Locales había hecho evidente. La insuficiencia de infraestructura y los obstáculos para ejecutar inversiones figuraron entre los problemas que la reforma se propuso corregir. El instrumento está destinado a financiar acciones de construcción, adquisición, reposición, reparación, mantención y renovación de los establecimientos dependientes de los Servicios Locales, y se constituye con recursos de la Ley de Presupuestos, aportes de gobiernos regionales y de municipalidades, donaciones exentas del trámite de insinuación y del impuesto respectivo, y el producto de la rentabilidad que genere la inversión de sus propios recursos.

Conviene detenerse en esa última fuente, porque de ella depende todo lo que sigue. Que el legislador haya previsto la rentabilidad de la inversión como ingreso del Fondo supone que sus recursos han de ser invertidos financieramente, y no simplemente mantenidos en cuenta corriente. De ahí que el mecanismo de administración financiera no sea un detalle operativo sino una pieza estructural del diseño. Y fue precisamente esa pieza la que quedó sometida al control de constitucionalidad.

II. Lo que el Tribunal Constitucional declaró

El Tribunal Constitucional, en sentencia Rol N° 17.343-2026 CPR, de 30 de abril de 2026, declaró contrario a la Constitución Política de la República el inciso quinto del artículo 27 bis propuesto por el numeral 20 del artículo 1° del proyecto, y ordenó su eliminación del texto sometido a control preventivo. Es la única declaración de inconstitucionalidad que produjo toda la reforma.

El inciso eliminado disponía que, a solicitud del Ministro de Hacienda, el Banco Central podría administrar todo o parte de los recursos del Fondo y efectuar una o varias licitaciones para la administración de esos recursos, rigiéndose el procedimiento, las condiciones y las modalidades por un reglamento dictado por el Ministro de Hacienda.

El fundamento de la declaración merece atención por su alcance general. No se sostuvo que la administración de un fondo público por el Banco Central fuese inconveniente, ni que comprometiera su autonomía, ni que existieran mejores alternativas técnicas. Se sostuvo algo más básico y de mayor consecuencia. La norma establecía una competencia ex novo al Banco Central, no conferida a ese órgano por el artículo 108 de la Constitución, considerando que la función que el ordenamiento constitucional le asigna consiste en velar por la estabilidad financiera del país y no en administrar fondos específicos de otra cartera del Estado.

El razonamiento supone, entonces, que las atribuciones del Banco Central se encuentran determinadas constitucionalmente y que el legislador no puede ampliarlas por ley, ni siquiera tratándose de una función de administración financiera afín a su especialidad técnica. Es un criterio cuyo alcance excede largamente la materia educacional, y que convendría tener presente cada vez que se proyecte encomendar a ese órgano tareas de gestión patrimonial.

III. El alcance efectivo de la eliminación

Una lectura apresurada podría concluir que el Fondo quedó sin mecanismo de administración financiera. No es así, y conviene precisarlo.

Del texto publicado subsisten tres disposiciones sobre la materia. La primera faculta al Ministro de Hacienda para instruir al Servicio de Tesorerías que realice directamente la inversión financiera de los recursos del Fondo. La segunda le permite delegar en el Director de Presupuestos las facultades de supervisión y seguimiento de las inversiones realizadas. La tercera dispone que, en caso de que el Ministerio encomiende la administración de la cartera de inversiones a terceros, o delegue en ellos algunas de las operaciones asociadas a la administración de todo o parte de los recursos, deberá contratar anualmente auditorías independientes sobre el estado de los fondos y la gestión efectuada.

El Fondo conserva, por tanto, una vía de administración financiera plenamente operativa, que es la inversión directa por el Servicio de Tesorerías bajo supervisión de la Dirección de Presupuestos. Lo que la declaración de inconstitucionalidad suprimió fue la intervención del Banco Central y, junto con ella, el procedimiento de licitación mediante el cual la administración de los recursos podía encomendarse a terceros.

IV. La norma que quedó sin procedimiento

Y aquí aparece la consecuencia que ha pasado inadvertida.

La tercera de las disposiciones recién descritas —la que obliga a contratar auditorías independientes anuales— presupone la hipótesis de que el Ministerio encomiende a terceros la administración de la cartera de inversiones. Ese es su supuesto de hecho. Pero el procedimiento conforme al cual esa encomienda debía verificarse, esto es, la licitación y su regulación reglamentaria, se contenía precisamente en el inciso que el Tribunal eliminó.

Subsiste, en consecuencia, una norma que regula los efectos de una operación cuyo procedimiento fue suprimido del texto. La ley dice qué hay que hacer si se encomienda la administración a terceros, y ya no dice cómo se encomienda.

La cuestión dista de ser teórica. Si se estima que la encomienda a terceros requiere habilitación legal expresa, ella no podrá verificarse mientras el legislador no la restablezca, y la única vía disponible será la del Servicio de Tesorerías. Si se estima, en cambio, que la disposición sobre auditorías presupone y por tanto autoriza implícitamente la encomienda, ésta deberá sujetarse a las reglas generales de la ley N° 19.886, de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios.

Me inclino por la primera lectura, y por dos razones. La primera es la naturaleza de la operación, que consiste en entregar a un tercero la administración de recursos públicos afectos a un fin determinado por ley. La segunda, y más decisiva, es que el propio legislador consideró necesario regularla especialmente en lugar de remitirse a las reglas generales, lo que sugiere que no estimaba suficiente el régimen común de contratación administrativa. Suprimida esa regulación especial, no parece razonable concluir que la operación quedó habilitada por una norma que solo se ocupa de sus consecuencias.

V. Lo que viene

El artículo 27 bis ordena dictar un reglamento, por intermedio del Ministerio de Educación y con la firma del Ministro de Hacienda, que regule las normas de administración, destino y uso de los recursos del Fondo. Conforme al artículo sexto transitorio de la ley N° 21.819, el plazo vence el 25 de mayo de 2027.

Ese reglamento tendrá que hacerse cargo del punto, y su margen es estrecho. No puede restablecer por vía reglamentaria un procedimiento que el legislador no estableció, ni suplir la habilitación que la sentencia dejó sin efecto. Lo que sí puede, y a mi juicio debe, es precisar que mientras no exista habilitación legal expresa la administración de los recursos se efectuará por el Servicio de Tesorerías, dejando constancia de que la disposición sobre auditorías independientes solo cobrará aplicación si el legislador restablece el procedimiento de encomienda.

La alternativa, desde luego, es que el propio legislador tome nota. Un inciso breve que regule la licitación en términos compatibles con la Constitución bastaría para cerrar el problema, y tendría la ventaja de dotar al Fondo de la flexibilidad de administración que su diseño contemplaba desde el comienzo.

Queda una reflexión final que excede el caso. Las declaraciones de inconstitucionalidad en el control preventivo operan por eliminación de disposiciones concretas, y esa técnica quirúrgica tiene un costo. Cuando la norma eliminada era el supuesto de otra que permanece, el texto que se promulga contiene una remisión rota que nadie advirtió, porque el examen se concentró, con razón, en la disposición cuestionada y no en las que dependían de ella. Convendría que la revisión final de los proyectos, una vez conocida la sentencia, incorporara ese chequeo de coherencia. Aquí no hubo daño mayor, porque el Fondo dispone de otra vía de administración. En otro caso podría haberlo.

Gonzalo Gac Soto

Abogado, licenciado en Ciencias Jurídicas de la Universidad Adolfo Ibáñez, magíster en Dirección y Gestión de Centros Educativos, con doce años de experiencia en el sistema educativo y la administración pública chilena, incluido mi desempeño en la Superintendencia de Educación como Jefe de Transparencia y Accountability y como Jefe subrogante de Asuntos Jurídicos. Actualmente me desempeño como consultor en educación y políticas públicas. La opinión forma parte de una investigación más amplia sobre la reforma, actualmente en preparación.

Notas

• Ley N° 819, publicada en el Diario Oficial de 25 de mayo de 2026, artículo 1°, numeral 20, que incorpora el artículo 27 bis a la ley N° 21.040.
• Tribunal Constitucional, sentencia Rol N° 343-2026 CPR, de 30 de abril de 2026, resolutivo segundo.
• Constitución Política de la República, artículo
• Ley N° 21.819, artículo sexto transitorio, sobre plazo de dictación de los reglamentos que indica.