María Jaraquemada, sobre corrupción, conflictos de interés y puertas giratorias: “Las regulaciones actuales debieran ser el piso y no el techo”

Por María José Flores Manfredi

La probidad y la transparencia han ocupado durante décadas un lugar central en la discusión sobre el funcionamiento del Estado. Chile ha aprobado sucesivas normas destinadas a prevenir conflictos de interés, sancionar conductas indebidas y aumentar el control sobre autoridades y funcionarios públicos. Sin embargo, la percepción ciudadana sigue marcada por la desconfianza y por la sensación de que muchas actuaciones cuestionables permanecen en zonas difíciles de fiscalizar o sancionar.

El problema no se limita a los grandes casos de corrupción que llegan a los tribunales. También comprende prácticas cotidianas que, aun cuando no siempre constituyen delitos, pueden afectar la confianza pública: nombramientos de familiares o personas cercanas, conflictos de interés, decisiones adoptadas dentro de amplios márgenes de discrecionalidad o el paso de exautoridades a empresas vinculadas con sectores que previamente les correspondió regular.

Surge entonces una pregunta especialmente relevante: ¿basta con que una actuación sea legal para considerarla correcta? La distancia entre legalidad, probidad y ética pública puede explicar por qué determinadas conductas generan un fuerte rechazo ciudadano incluso cuando no existe una infracción claramente sancionable. A ello se suma la dificultad que enfrenta una persona común para denunciar situaciones sospechosas, saber ante qué organismo recurrir o determinar cuándo una mala práctica cruza efectivamente la línea hacia una irregularidad o un acto de corrupción.

También está en discusión si las reglas actuales son suficientemente exigentes para quienes ejercen funciones públicas y si los mecanismos de transparencia y control permiten prevenir los problemas antes de que se transformen en escándalos. La confianza en las instituciones no depende únicamente de castigar delitos, sino también de establecer estándares de conducta capaces de evitar la apariencia de favoritismo, el uso indebido de posiciones de poder y los conflictos entre intereses privados y responsabilidades públicas.

Sobre estas materias, se conversó con María Jaraquemada Hederra, experta y especializada en temas de integridad, abogada de la Pontificia Universidad Católica de Chile y Magíster en Derechos Fundamentales por la Universidad Carlos III de Madrid. Cuenta con una trayectoria de más de una década vinculada a políticas públicas de integridad y anticorrupción, que incluye su desempeño como directora ejecutiva de Chile Transparente. Actualmente también es profesora de Derecho de la Universidad Adolfo Ibáñez, en la mención de Derecho Público.

1. Después de casi 40 años de leyes y reformas sobre probidad, ¿por qué la ciudadanía sigue teniendo una visión tan crítica de la administración pública? ¿Qué ha fallado?

A mi juicio, muchas veces la desconfianza no se basa eminentemente en una experiencia personal de corrupción, sino en una percepción de que el sector público -desde autoridades a funcionarios/as- hacen primar sus intereses personales o partidistas por sobre el interés general. Esto es problemático y hay que preocuparse de generar los cambios que modifiquen estas percepciones porque, a pesar de que Chile ha realizado reformas relevantes como la creación del Servicio Civil y ADP, sistema de compras públicas, sistema de financiamiento a la política y su transparencia, ley de transparencia, ley de probidad, etc., esta percepción sigue muy alta. En parte, creo también se debe a la falta de confianza en la política y a la necesidad de ciertas modernizaciones, como la del empleo público.

2. ¿Dónde está hoy el problema más serio: en los grandes casos de corrupción que llegan a los tribunales o en irregularidades cotidianas que pasan inadvertidas?

Creo que en los casos grandes de corrupción. En Chile, de acuerdo con distintos instrumentos y por las denuncias que tenemos, no prolifera la irregularidad cotidiana para acceder a bienes y servicios públicos. En cambio, la gran corrupción que afecta al Poder Judicial y otras entidades públicas, no solo es muy grave en sí misma por lo que implica, sino también por la alta desconfianza que genera en la ciudadanía.

3. ¿Por qué existe tanta desconfianza hacia las autoridades y los funcionarios públicos, incluso cuando no hay delitos ni irregularidades comprobadas?

Creo que no es algo que solo se da en Chile, probablemente es parte de la crisis de la democracia que vemos en muchas latitudes. Sin embargo, creo que en nuestro país hay varias causas que pueden influir en esto: la desconfianza en la política y los partidos políticos; la percepción de privilegios y un trato diferenciado en algunas entidades públicas como el Congreso; la falta de eficiencia que a veces se da en ciertos sectores del Estado; las bajas sanciones a casos graves de corrupción cometidos previos al 2018 (donde se aumentaron de manera relevante las sanciones penales). También algunos autores hablan de la paradoja de la transparencia, al principio, contar con más información sin que haya necesariamente un cambio de conductas, produce mayor desconfianza por conocer ciertos hechos que antes no eran de fácil alcance de la ciudadanía. Por otra parte, la ciudadanía ha aumentado los estándares y expectativas de integridad y transparencia del actuar de sus representantes y esto a veces no va de la mano con este cambio de conducta.

4. ¿Dónde termina una mala práctica y comienza la corrupción? ¿Basta actuar dentro de la ley para considerar correcta una conducta?

Algunas conductas pueden no estar sancionadas por la ley, ya sea de forma administrativa o penal, pero eso no implica necesariamente que sea correcta, puede reñir con la ética o con la expectativa ciudadana de integridad y transparencia. Normalmente yo indico en mis cursos que las regulaciones actuales en esta materia debieran ser el piso y no el techo de cómo debiera comportarme. La integridad exige que hagamos primar el interés público por sobre nuestros intereses personales y, en esta materia, debiéramos mirar más al espíritu de las normativas que a su texto literal porque la ley no puede -ni debe- ponerse en absolutamente todos los casos y establecer una rigidez de la función pública. Para eso es clave avanzar en la adopción y actualización de Códigos de Ética pero también de capacitaciones y charlas en materia de integridad y transparencia para que éstas formen parte de la cultura institucional y vayamos reduciendo la brecha entre normativa e implementación.

5. Cuando una autoridad favorece a un cercano o en nombramiento de un contrato, ¿Por qué jurídicamente estas conductas pueden ser tan difíciles de sancionar?

No debiera, a mi juicio hay una clara infracción al principio de probidad y al deber de abstención en estos casos. Pero es clave primero avanzar en gestión y control interno para que esto no ocurra -las declaraciones de intereses y patrimonio, por ejemplo, pueden ser útiles para estos efectos-, así como en mecanismos de detección oportunos, como los canales de denuncia y la confianza en estos.

6. ¿Puede una conducta ser legal y, al mismo tiempo, éticamente reprochable? ¿Las «puertas giratorias» entre exautoridades y el sector que regulaban son un conflicto de interés real? ¿Las reglas actuales bastan para evitarlas?

Pueden ser en el caso concreto un conflicto de interés real o también pueden generar riesgos de captura del Estado, de tráfico de influencias o de mal uso de información confidencial o privilegiada. Por eso aumentan los países que la regulan y entidades como la OCDE han instado a Chile a regularla mejor. Esto debe hacerse en armonía y respeto con la libertad de trabajo, garantizada constitucionalmente y también permitir la atracción de personas talentosas y comprometidas al sector público, por lo que reglas draconianas no son aconsejables. Pero las reglas actuales han sido declaradas absolutamente insuficientes y cada vez que se nos evalúa en el cumplimiento de nuestros compromisos internacionales en materia de integridad, se nos aconseja su perfeccionamiento ya que estamos al debe.

7. Si un ciudadano sospecha que una autoridad está actuando de manera indebida, pero no tiene pruebas, ¿qué puede hacer y contra quien?

Hay canales de denuncia tanto en Contraloría General de la República, que incluso se puede solicitar reserva de identidad si esa persona teme sufrir represalias, por ejemplo, si es funcionario o funcionaria público. También ante el Ministerio Público, en caso de que pueda creer se tratan de delitos. Si no hay pruebas, puede hacerse más difícil que la entidad lo pueda acreditar, sin embargo, esto no debiera inhibir que haga las denuncias o las solicitudes de fiscalización porque una de las grandes maneras de descubrir la corrupción es a través de denunciantes que conocen estos hechos. Esto debe ir de la mano con la responsabilidad y la buena fe para no convertirse en formas de tratar de desprestigiar a personas sin ningún fundamento.

8. ¿Los estándares para autoridades y funcionarios son realmente más exigentes, o aún hay demasiada discrecionalidad?

Chile ha avanzado en varios frentes en regulaciones de integridad y transparencia. Hay estándares más altos y la Contraloría ha contribuido a su fiscalización y que estas normas se apliquen adecuadamente. Sin embargo a veces aún vemos brechas relevantes entre la normativa y la implementación o también falta una adecuada modernización de las regulaciones y estándares. Es importante no quedarse solo con el foco normativo sino también avanzar en una gestión adecuada de éstas e implementar verdaderos sistemas de integridad y no políticas aisladas u operar en silo institucionalmente.

Por cierto que en algunos sectores o instituciones aún hay mucha discrecionalidad que, sumado a la opacidad o falta de responsabilidad, pueden llevar a una mayor proliferación de la corrupción, como ocurre en el sector municipal, pero si avanzamos en una mayor y mejor gestión e implementación las regulaciones y estándares que ya existen, podríamos ver mejoras significativas.

9. Si tuviera que señalar una medida concreta para que la ciudadanía pueda ejercer un mayor control sobre sus autoridades, ¿cuál sería y por qué?

Creo que el uso de la Ley de Transparencia es clave para poder demandar mayor rendición de cuentas y participar más activamente en los asuntos públicos. Es importante conocer y difundir que todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública y en los países donde este derecho se ejerce más intensamente y el sector público rinde más cuentas, hay mayores estándares de integridad pero también de confianza en el sector público, autoridades y funcionarios. Aprovecho de hacerle propaganda al Consejo para la Transparencia, del cual soy integrante de su Consejo Directivo y que tiene la función de garantizar este derecho, es decir, si no me responden o entregan la información requerida, se puede acudir a esta entidad autónoma para que dictamine si ese derecho ha sido vulnerado o no en el caso concreto.