El Tribunal Constitucional rechazó un requerimiento de inaplicabilidad, por inconstitucionalidad, que impugnó el artículo 33, N° 2, de la Ley N° 18.838, que crea el Consejo Nacional de Televisión.
El precepto legal impugnado establece:
“Las infracciones a las normas de la presente ley y a las que el Consejo dicte en uso de las facultades que se le conceden, serán sancionadas según la gravedad de la infracción, con: […]
2.- Multa no inferior a 20 ni superior a 200 unidades tributarias mensuales, en caso de tratarse de concesionarias de servicios de radiodifusión televisiva o permisionarios de servicios limitados de televisión regionales, locales, o locales de carácter comunitario. Para el caso de servicios de radiodifusión televisiva o permisionarios de servicios limitados de televisión de carácter nacional, las multas podrán ascender hasta un máximo de 1.000 unidades tributarias mensuales. En caso de reincidencia de una misma infracción, se podrá duplicar el máximo de la multa”. (Art. 33, N° 2).
La gestión pendiente en que incide el requerimiento de inaplicabilidad corresponde a un recurso sustanciado ante la Corte de Apelaciones de Santiago, en contra de la sanción que el Consejo Nacional de Televisión (CNTV) impuso a la requirente, Canal 13 SpA, por la presunta infracción al artículo 1 de la Ley N° 18.838, al no respetar el principio del “correcto funcionamiento” con motivo de un reportaje emitido en el matinal “Bienvenidos” en que se exhibió un video en que un menor insulta a su profesora.
La requirente señala que las sanciones impuestas encuentran fundamento en la disposición legal impugnada, la que no considera un límite para estimar la gravedad de la infracción ni para establecer la cuantía de las multas. Añade que el precepto no contempla criterios objetivos, reproducibles y verificables que determinen no sólo el mínimo y máximo del monto de la multa a ser aplicada por el CNTV, sino que los elementos indispensables y necesarios para que se respete el estándar constitucional de proporcionalidad.
Sostiene que se han impuesto sanciones a su respecto que no tienen correlato con el daño infringido, su capacidad económica, intencionalidad, ni la ganancia obtenida, elementos integrantes del principio de proporcionalidad, reconocido por el ordenamiento jurídico, especialmente, en su aspecto limitante del ejercicio del ius puniendi estatal.
Dado lo anterior, concluye que se contraviene la prohibición de establecer diferencias arbitrarias (art. 19 N° 2), la garantía de igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, el derecho a un procedimiento e investigación racional y justo (art. 19 N° 3) y la garantía de contenido esencial de tales derechos (art. 19 N° 26), todas consagradas en la Constitución.
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La Magistratura Constitucional rechazó la impugnación. Sostiene en su fallo la necesidad de distinguir la precisión y especificidad que se exige respecto de la determinación de infracciones y sanciones en materia penal y materia administrativa sancionadora. Al respecto, advierte que el nivel de precisión con que se redactan las infracciones de ésta última suelen ser menor y que, precisamente, una de las características de un buen régimen administrativo sancionador reside en su capacidad de proporcionar la flexibilidad suficiente para que el juzgador determine el importe de la sanción al caso particular, de acuerdo con las circunstancias concretas de la infracción e infractor.
Precisa que el hecho de que los exigentes requerimientos de precisión y especificidad característicos del sistema sancionatorio penal no necesariamente estén presentes en el ámbito administrativo sancionatorio, no significa que las posibilidades de graduación de que deba disponer la autoridad administrativa o el juez para la determinación, en este caso, del importe de una multa por no respetar el principio del “correcto funcionamiento”, no deban estructurarse en base a algún o algunos criterios o parámetros orientadores fijados en forma previa por parte del legislador.
Señala que las normas impugnadas sí cumplen con estándares mínimos de lo que sería un régimen sancionador racional y justo, por cuanto brinda espacios de flexibilidad para que la autoridad administrativa (el CNTV) y, luego, una corte de justicia, revisando lo obrado, pueda determinar el tipo de sanción (amonestación, multa, suspensión de transmisiones o caducidad de la concesión) y la severidad de la sanción específica (en este caso, la cuantía de la multa), en base a criterios o parámetros fijados en forma previa por parte del legislador.
En ese sentido, destaca que el criterio orientador rector que la ley pone a disposición del sentenciador es el de la gravedad. Aquello queda manifestado en que el mencionado artículo 33, en su inciso primero, dispone expresamente que las infracciones serán sancionadas “según la gravedad de la infracción”. Contrario a como se ha sostenido en decisiones anteriores de este tribunal, este criterio no se limita a la determinación del tipo de medida o sanción aplicable. Sostiene que ni el tenor literal ni la aplicación práctica permiten sustentar dicha hipótesis restrictiva erróneamente sustentada en que la gravedad dice relación con el tipo infraccional, mas no con la conducta infraccional, que es un concepto más amplio.
Advierte que la estructura interna del régimen contravencional de esta ley no contempla clasificación explícita alguna que distinga tipos de contravenciones según su nivel de gravedad. Por consiguiente, al hacerse referencia a la “gravedad de la infracción”, dicha disposición está aludiendo a la conducta ilícita. Así, es posible concluir que el criterio de graduación referido a la gravedad opera, también, como pauta orientadora para determinar la sanción dentro de determinado margen. En este caso particular, ha de utilizarse para fijar el quantum preciso de la multa.
Detalla que la aplicación de la sanción de multa está estructurada sobre la base de tres criterios. El primero dice relación con el carácter local o nacional del concesionario (sujeto pasivo de la multa). Dicho criterio diferencia la extensión del rango dentro del cual puede aplicarse la multa, el que es idéntico en el límite inferior (20 UTM), pero que difiere en cuanto al límite máximo. Así, aquellas concesionarias cuyas transmisiones tienen un alcance territorial mayor (nacional) y, por lo mismo, una aptitud potencial de daño más elevada, pueden ser multadas hasta por 1.000 UTM (en contraste con las 200 UTM contempladas para las concesionarias locales). El segundo parámetro está referido a si ha habido o no reincidencia por parte del sujeto en la comisión de la misma infracción por la cual se la está multando. Si se acredita tal circunstancia agravante, se podrá imponer hasta el doble de la cuantía máxima. El tercer y principal criterio es el de la gravedad, el cual tiene por función orientar a la autoridad administrativa o judicial (en su caso) en la fijación precisa del importe de la multa que ha de aplicarse al infractor, dentro de los márgenes permitidos.
Concluye que, a diferencia de lo manifestado por este Tribunal en sentencias previas sobre la materia, la gravedad es un criterio de graduación de sanciones que tiene un contenido de gran riqueza y que resulta importante desde el punto de vista constitucional. En ese sentido, cuando se habla de proporcionalidad se está aludiendo a la severidad de la sanción en relación con la gravedad del ilícito, lo cual está íntimamente relacionado con la justicia, elemento central en el lenguaje del inciso sexto del numeral 3 del artículo 19 de la Constitución.
La decisión contó con las prevenciones de los ministros Letelier, Pozo y Pica.
El Ministro Letelier estuvo por concurrir a la decisión considerando únicamente como fundamento que la conducta de la que fue responsable la requirente comportó una afectación a la dignidad de la educadora (art. 1), y no se aviene con el respeto a la educación y el deber comunitario que recae en la emisora televisiva de contribuir a su desarrollo y perfeccionamiento, consagrado en el artículo 19, N° 10, inciso final, de la Constitución.
Considerado el juicio de ponderación entre los derechos fundamentales denunciados vulnerados por la parte requirente y el contenido de la norma jurídica cuestionada referido al caso concreto, señala que no se advierte en esta oportunidad la existencia de una desproporcionalidad entre la multa impuesta en relación con la conducta que origina la sanción administrativa.
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El Ministro Pozo concurre al voto de rechazo sosteniendo que, atendida (1) las características de la infracción, (2) la naturaleza jurídica del infractor, y (3) la existencia de un pleno dominio de los contenidos audiovisuales que se transmiten a través de la señal de Canal 13, a diferencia de precedentes anteriores del Tribunal, en la especie no se da el presupuesto de la imposibilidad de influir o modificar contenidos de los programas emitidos (falta de intencionalidad del infractor), por lo que no se infringiría el principio de proporcionalidad de la sanción en relación a la conducta desplegada.
El Ministro Pica por su parte sustenta su rechazo al requerimiento de inaplicabilidad destacando que las empresas concesionarias que establecen, operan y mantienen canales de televisión, se encuentran sometidas a un estatuto privilegiado que importa una serie de cargas públicas que facultan al Estado a imponer obligaciones que deben responder únicamente a criterios de “justicia y razonabilidad”, sin existir justificaciones adicionales a las que sean precisadas por el ordenamiento jurídico para fundamentar su incumplimiento total o parcial.
La decisión fue acordada con el voto en contra de la Ministra Brahm y los Ministros Aróstica, Fernández y Vásquez, quienes estuvieron por acoger el requerimiento. Sostienen que el precepto impugnado resulta en su aplicación contrario al artículo 19, N° 2 y N° 3, de la Constitución, toda vez que no contiene parámetros objetivos, claros y dotados de suficiente densidad normativa que garanticen realmente que el CNTV pueda ajustar o calibrar la multa concreta y, especialmente, que permitan al juez de fondo examinar la sujeción de la respectiva decisión sancionatoria a la legalidad vigente.
Agregan que la elaboración y definición de los criterios queda entregada a la sola apreciación discrecional de la misma autoridad administrativa que impone las sanciones, sin que las argumentaciones sostenidas en el proceso sirvan para desestimar la acción intentada.
Vea texto de la sentencia y expediente Rol N° 11.110-21.