La Magistratura Constitucional desestimó un requerimiento de inaplicabilidad, por inconstitucionalidad, de la frase “algunas de las siguientes multas”, contenida en el artículo 11, inciso primero, primera parte, de la ley N° 18.902, que crea la Superintendencia de Servicios Sanitarios.
El precepto legal que se solicitó declarar inaplicable establece:
“Los prestadores de servicios sanitarios que incurrieren en alguna infracción a las leyes, reglamentos y demás normas relacionadas con los servicios sanitarios, o en incumplimiento de las instrucciones, órdenes y resoluciones que dicte la Superintendencia, podrán ser objeto de la aplicación por ésta, sin perjuicio de las establecidas específicamente en esta ley o en otros cuerpos legales o reglamentarios, de algunas de las siguientes multas a beneficio fiscal en los siguientes casos:
a) De una a cincuenta unidades tributarias anuales, tratándose de infracciones que importen deficiencias en la calidad, continuidad u obligatoriedad de los servicios, cobros indebidos, trato económico discriminatorio a los usuarios, deficiencias en la atención de los reclamos de los usuarios, daño a las redes u obras generales de los servicios, o incumplimiento de la obligación de entregar información requerida por la Superintendencia en conformidad a la ley.
b) De cincuenta y una a mil unidades tributarias anuales, cuando se trate de infracciones que pongan en peligro o afecten gravemente la salud de la población, o que afecten a la generalidad de los usuarios de los servicios.
c) De una a cien unidades tributarias anuales, cuando se trate de infracciones cometidas por los prestadores de servicios sanitarios, que importen el no acatamiento de las obligaciones y plazos establecidos por la ley respecto de las concesiones a que se refiere el decreto con fuerza de ley Nº 382, de 1988, del Ministerio de Obras Públicas, así como de las órdenes escritas y requerimientos, debidamente notificados, y plazos fijados por la Superintendencia de Servicios. Sanitarios, en ejercicio de las atribuciones que la ley le encomiende, en relación con materias de su competencia.
d) De cincuenta y una a quinientas unidades tributarias anuales cuando se trate de infracciones relativas a la entrega de información falsa o manifiestamente errónea; y al no cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 63º, 64º, 65º, 66º, 67º y 70º del decreto con fuerza de ley Nº 382, de 1988, del Ministerio de Obras Públicas. […]”. (Art 11, Ley N°18.902).
La gestión pendiente en que incide el requerimiento de inaplicabilidad es una reclamación jurisdiccional de multa, interpuesta por la Empresa de Servicios Sanitarios de Los Lagos S.A. (ESSAL) ante el 11° Juzgado Civil de Santiago, luego de que la Superintendencia de Servicios Sanitarios la sancionara con 9 multas aplicadas al amparo de lo dispuesto en el artículo 11 de ley N° 18.902, por cargos que derivan de la suspensión del servicio de producción de agua potable.
El requirente sostiene que los preceptos impugnados, en el caso concreto, producen un efecto inconstitucional, toda vez que vulneran el principio de non bis in idem, el cual, estima, se encuentra recogido de forma implícita en el contenido de las garantías y derechos fundamentales que prohíben la doble punición y consagran principios relacionados al debido proceso y la proporcionalidad (arts. 5°, 6°, 7° y 19 N°2, 19 N° 3 y 19 N° 26 de la Constitución).
Argumenta que la normativa impugnada al habilitar a la autoridad a imponer “algunas de las siguientes multas” a los prestadores de servicios sanitarios vulnera dicho principio en el caso concreto, pues se sancionó a ESSAL con 9 multas por la misma conducta infraccional, basándose en el mismo fundamento normativo. En consecuencia, se verifica la triple identidad de sujeto, hecho y fundamento que configura una infracción al principio de non bis in idem antes mencionado.
Evacuando el traslado conferido, la Superintendencia de Servicios Sanitarios solicitó el rechazo del requerimiento.
Arguye en su presentación que no se ven afectados los principios non bis in idem y el de proporcionalidad, puesto que el requirente fue sancionado por incurrir en dos cortes del servicio de distribución de agua potable, en donde se le aplicaron 9 multas que presentan diferentes fundamentos.
Precisa que lo anterior se debe a que las sanciones obedecen a bienes jurídicos diferentes, motivo por el cual su lesividad y su identidad es diferenciada, lo que permite identificar que cada una de las infracciones tiene una antijuridicidad diferente, constituyendo dos hechos distintos, (dos cortes de agua potable) en ámbitos diferenciados temporalmente y cuya afectación corresponde a dos bienes jurídicos que difieren, por lo que no cabe más que considerar una diferenciación en cuanto a los enunciados y los razonamientos que del emanan.
El Tribunal Constitucional rechazó el requerimiento. Aclara, en cuanto garantía en contra de la doble punición, que la prohibición de non bis in ídem impide incoar de forma simultánea dos expedientes sancionadores sobre unos hechos que lesionan o ponen en peligro el mismo bien jurídico, motivo por el cual, analizando la preceptiva cuestionada y su función en el caso concreto, debe examinarse si las multas en cuestión obedecen o no al mismo bien jurídico en la norma impugnada. En caso de que el fundamento de las dos sanciones obedezca al mismo bien jurídico, se estará frente a una doble punición, en cambio, si obedece a bienes jurídicos diferentes, no se estará frente a una infracción al principio non bis in ídem, sino simplemente frente a un concurso ideal.
Continúa explicando que, extrapolando los conceptos del derecho penal al Derecho administrativo sancionador, la antijuridicidad, como elemento de la infracción, puede identificarse a partir del derecho ajeno lesionado en particular y también a partir de la afectación del bien jurídico en cuestión. En este sentido, un mismo hecho puede tener diversas dimensiones de antijuridicidad, lesionando diversos derechos, a diversas personas y a diversos bienes jurídicos.
De esta forma, sostiene el Tribunal que en el caso concreto hay a lo menos otros dos bienes jurídicos involucrados que se ven vulnerados, configurando hipótesis de antijuridicidad diferentes; la continuidad del servicio de agua potable, siendo el alcantarillado en sí mismo un valor protegido como principio del sistema de suministro y a la vez un derecho del usuario que cumple con las cargas regulares que el mismo sistema le asigna para acceder al mismo.
Añade que lo anterior se debe a que en el sistema chileno hay otras garantías en el funcionamiento del sistema: la calidad del agua y su condición de potable, además del tratamiento de las aguas servidas. A su vez, la salubridad pública es otro valor o bien jurídico protegido, respecto del cual el Estado y en particular el prestador tiene la posición y el deber de garantes.
En esta misma línea, el mero incumplimiento de estos genera riesgos que de concretarse se vuelven irreversibles y que además tienen diversos sujetos afectados. En primer lugar, el quiebre del deber de continuidad del servicio afecta el funcionamiento del sistema de suministro completo, lo que es en sí misma una infracción a un bien jurídico de titularidad comunitaria y una infracción de los deberes del prestador del servicio con el Estado.
En paralelo, señala que las familias y hogares afectados por la pérdida del suministro son sujetos diferentes, específicos e individualizables, los que sufren afectación particular de sus derechos y condiciones sanitarias y de acceso al agua en la esfera privada e íntima de su hogar. Añade, por otra parte, que la falta al deber de continuidad de servicio de agua potable y alcantarillado tiene otras significaciones de antijuridicidad: generará alteración de los procesos productivos, conflictos laborales por temas de higiene y seguridad, consecuencias en los estándares sanitarios de la prestación de servicios, afectación de las condiciones laborales de sus trabajadores, etc.
En consecuencia, la Magistratura Constitucional concluye que, siendo identificable así un horizonte múltiple de antijuridicidad, el mismo es traducido legítimamente por el legislador en términos que cada esfera de antijuridicidad tiene asignada una infracción, pudiendo o no concurrir varias a partir de un mismo hecho, siendo en el caso en cuestión las infracciones todas de derecho administrativo, contempladas todas en la misma norma y a la vez son aplicadas por el mismo órgano, motivo por el cual se descarta la concurrencia de los conflictos más habituales del principio non bis in ídem, propios de la doble punición.
Por último, precisa que el precepto cuestionado recoge la fórmula del concurso ideal, y que las infracciones en cuestión no obedecen a la misma razón, entendida ésta como el bien jurídico protegido, lo que es reconocible en la clara diferenciación del contenido de la antijuridicidad de ella.
La decisión fue acordada con el voto en contra de los Ministros Letelier. Vásquez y Fernández quienes estuvieron por acoger el requerimiento.
Previenen, en primer lugar, que el hecho reprochado y en el cual se basa todo el desarrollo procedimental sancionatorio, es uno solo y ha sido la configuración legislativa del reproche, sustentada en el precepto legal cuya inaplicabilidad se solicita la que, en definitiva, ha permitido a la autoridad imponer un cúmulo de multas, pese a que cada uno de los cargos responde a la misma conducta infraccional.
De esta forma, estiman que es posible apreciar como la misma conducta infraccional “suspensión no programada del servicio de agua potable” se ha utilizado como sustento para justificar la vulneración de una serie de deberes y obligaciones administrativas, las que en muchos casos se expresan en infracciones a regulaciones de rango infralegal, evidenciando cómo, a partir de una misma conducta, se crean numerosos tipos infraccionales y luego, valiéndose del precepto legal cuya inaplicabilidad se solicita, se imponen múltiples multas.
En lo referido al fundamento de los reproches efectuados al requirente, los Ministros disidentes argumentan que no resulta posible entender que, detrás de las diversas multas impuestas al mismo infractor por una misma conducta, exista un fundamento diverso ajeno al deber que la ley impone a los productores y distribuidores de agua potable de asegurar un servicio continuo y de calidad y que justifique la imposición de más de una sanción como ha ocurrido en la especie, toda vez que ha sido el tenor de la expresión “algunas de las siguientes multas” el que ha dado pábulo a la autoridad administrativa para aplicar en el caso concreto más de una multa, sustentado en que eventualmente se habría configurado más de una vulneración normativa, pese a ser una misma la conducta y atribuida al mismo sujeto.
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En relación con lo anterior, precisan que aquella diferencia de fundamentos no se aprecia en la especie, desde que la infracción en que ha incurrido el requirente puede producir afectaciones a bienes jurídicos homogéneos, pero en caso alguno a bienes heterogéneos, capaces de sustentar la respuesta sancionatoria de la especie.
Sobre este punto, agregan que finalmente el objetivo de la autoridad es concretar el deber del Estado de estar al servicio de la persona humana y promover el bien común, para lo cual debe velar por el cumplimiento de las normas propias de la regulación sectorial que fundamenta su actividad fiscalizadora, no pudiendo ese fundamento jurídico general ser desconocido ni tergiversado valiéndose de regulaciones legales que permitan aplicar diversas respuestas sancionatorias.
Por tanto, los Ministros consideran que las características del caso concreto evidencian que la autoridad se ha valido de la norma cuya inaplicabilidad se solicita para llevar a cabo la imposición de más de una sanción por la misma conducta, atribuida al mismo sujeto y por idéntico fundamento jurídico, todo lo cual se muestra como contrario al orden constitucional y al respeto a la prohibición de doble punición, motivo por el cual concluyen correspondía declarar la inaplicabilidad por inconstitucionalidad del precepto legal reprochado en la especie.
Vea texto de la sentencia y del expediente Rol N°12.527-21.