En fallo dividido, el Tribunal Constitucional rechazó el requerimiento de inaplicabilidad, por inconstitucionalidad, que impugnó la segunda parte del inciso primero del artículo 4 de la Ley 19.886, y el artículo 495, inciso final, del Código del Trabajo.
Los preceptos legales cuya aplicación fue impugnada disponen:
“Podrán contratar con la Administración las personas naturales o jurídicas, chilenas o extranjeras, que acrediten su situación financiera e idoneidad técnica conforme lo disponga el reglamento, cumpliendo con los demás requisitos que éste señale y con los que exige el derecho común. Quedarán excluidos quienes, dentro de los dos años anteriores al momento de la presentación de la oferta, de la formulación de la propuesta o de la suscripción de la convención, según se trate de licitaciones públicas, privadas o contratación directa, hayan sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador, o por delitos concursales establecidos en el Código Penal”. (Art. 4°, inciso primero, segunda parte, Ley 19.886).
“Copia de esta sentencia deberá remitirse a la Dirección del Trabajo para su registro”. (Art. 495, inciso final, Código del Trabajo).
El recurrente fue denunciado por la Inspección Provincial del Trabajo de Magallanes por prácticas antisindicales en contra del sindicato de la empresa en los autos Rol T-4-2020, seguidos ante el Juzgado de Letras del Trabajo de Punta Arenas. El tribunal acogió la denuncia declarando que la empresa incurrió en prácticas antisindicales que vulneraron la libertad sindical del sindicato y la condenó al pago de una multa equivalente a 100 UTM; disponiendo medidas reparatorias, y ordenó que se remita copia de la sentencia a la Dirección del Trabajo para su correspondiente registro. En contra de la sentencia, la empresa requirente presentó recurso de nulidad ante la Corte de Apelaciones de Punta Arenas Rol N° 24-2022, Laboral cobranza), por la causal del artículo 478, letra b), del Código del Trabajo, porque la sentencia habría sido pronunciada con infracción manifiesta de las normas sobre la apreciación de la prueba conforme a las reglas de la sana crítica. El recurso se encuentra pendiente para su vista y suspendido en su tramitación por resolución de la Primera Sala de la Magistratura Constitucional.
La requirente afirma que la imposición de la sanción de excluirla por dos años para contratar con el Estado o sus organismos importa vulnerar la igualdad ante la ley y los principios de razonabilidad y de proporcionalidad, garantizados por el artículo 19 N°s 2 y 3 de la Constitución, configurándose en la especie una sanción injustificada y excesivamente gravosa, que se torna arbitraria y discriminatoria a la luz de la Carta Fundamental; además de afectarse el debido proceso desde que la inhabilidad para contratar con el Estado opera de pleno y no es susceptible de ponderación ni revisión judicial. También se infringe el artículo 1°, inciso cuarto, de la Carta Fundamental, en relación al principio de servicialidad del Estado y su finalidad de promoción del bien común; junto a la seguridad jurídica del artículo 19, N° 26, constitucional, y el derecho de propiedad, toda vez que la requirente queda vedada en su participación en licitaciones a que llamen organismos del Estado, y se le priva de parte importante de su patrimonio, en tanto su único cliente es precisamente el municipio de Punta Arenas.
El requerimiento fue desestimado por la Magistratura Constitucional, con los votos de la Presidenta del Tribunal, Ministra Yáñez Fuenzalida, de las Ministras Silva y Marzi y de los Ministros Pozo y Pica.
El fallo puntualiza que los contratos administrativos se mueven en el ámbito del Orden Público Económico, específicamente en el de las relaciones de carácter patrimonial que mantiene el Estado con los particulares, y se caracterizan porque: a) una de las partes es un ente integrante de la Administración del Estado; b) se rigen por las normas del derecho público aplicándose las normas del derecho privado sólo a falta de regulación expresa; c) pueden recaer sobre bienes que no están dentro del comercio; d) en ellos opera el principio de preeminencia de la Administración, al contener eventualmente cláusulas exorbitantes que no serían posibles de estipular en contratos del derecho común; e) existe en ellos desigualdad entre las partes, porque el organismo público que los suscribe persigue una finalidad pública, mientras que la contraparte un interés particular, es más bien en un colaborador del Estado; f) las licitaciones públicas deben propender a la eficiencia, eficiencia y ahorro en sus contrataciones. Además, algunos de los principios que rigen a tales contratos son: 1) el de libre concurrencia de los oferentes a una licitación para adjudicarse un contrato; 2) el de estricta sujeción a las bases de licitación, y 3) el principio de igualdad ante las bases, porque el organismo debe tratar a todos los interesados del mismo modo, eligiendo la propuesta que resulte objetivamente más conveniente.
Enseguida, el fallo puntualiza que la adjudicación no lleva necesariamente a adjudicar el contrato a quien efectué la oferta más baja, pues hoy se consideran otros factores para elegir aquella que cumpla de mejor forma con los requerimientos del organismo y de los usuarios finales: el precio, la calidad, el cumplimiento de las normas, los riesgos asociados, el costo total de la vida del producto, el presupuesto, la sustentabilidad y la competencia para lograr la consecución de ciertos bienes de relevancia pública. Además, el empleo de la contratación pública como herramienta para implementar políticas públicas resulta ser un fenómeno cada vez más común y ampliamente estudiado, y a través de ella el Estado busca asegurar el cumplimiento de leyes generales o, incluso, establecer exigencias que van más allá del marco legal; pagar remuneraciones “justas”; asegurar la igualdad de género en la contratación; luchar en contra de la corrupción; apoyar a las pymes; luchar contra el desempleo; integrar personas con discapacidad; propiciar el comercio justo, la eficiencia y ahorro energético; proteger el medio ambiente; impulsar el ahorro energético, la innovación y el desarrollo tecnológico, etc. . Así, en Europa las políticas horizontales en la contratación pública han sido reconocidas en forma progresiva por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea al aceptar la inclusión en la contratación pública de cláusulas sociales y ambientales, cuyos precedentes se citan en el fallo. Lo mismo cabe señalar de las directrices que provienen de organismos internacionales, como la ONU, que abogan por el trabajo decente, o de la OCDE, como lo establecido por Convenio N° 94 OIT que, aun cuando no ha sido suscrito ni ratificado por Chile, busca asegurar que los salarios de los trabajadores no sean un elemento de competitividad para contratar con el Estado, y por ello asegura ciertos estándares de remuneración. En ese sentido, el fallo agrega que entre las diferentes políticas horizontales que pueden adoptarse en la contratación pública, existen múltiples razones para que el Estado exija contratar sólo con empresas que cumplan con las leyes laborales, de manera de evitar asociar al Estado con comportamientos ilícitos que vulneren los derechos de los trabajadores. De allí que la sanción que se impugna procura asegurar bienes jurídicos relevantes, tales como: el de la libre competencia, la reputación y buena fe en la contratación con el Estado, y el incentivo económico para el cumplimiento de legislación laboral, este último legítimo y coherente con el principio protector del trabajo, asegurado en la Constitución y en toda la normativa laboral. El trabajo que debe protegerse es el “digno” y el “decente”.
Luego, la sentencia descarta que la inhabilidad establecida por el artículo 4° inciso 1° de la ley 19.886 configure una diferencia arbitraria o vulnere el debido proceso, pues es congruente con los objetivos perseguidos por la legislación que reguló la contratación con la Administración del Estado; es el efecto de una sentencia judicial ejecutoriada, en un proceso judicial en el que el imputado ha podido defenderse formulando sus descargos y no se trata, por ende, de una apreciación o juicio formulado por la Dirección del Trabajo o por la Dirección de Compras y Contratación Pública, inhabilidad que persigue evitar la repetición de conductas lesivas a los derechos de los trabajadores, pero no impedir del todo el desarrollo de la actividad económica del empleador, que podrá seguir contratando con entes o personas que no pertenezcan a la Administración del Estado. La inhabilidad no resulta así desproporcionada ni injusta, toda vez que constituye una exigencia de cumplimiento de la ley. No se trata de requerimientos que excedan el marco legal y sólo se trata de que no incurran en conductas especialmente graves; es fundamental para proteger al Estado de futuras responsabilidades y para incentivar una justa y sana competencia; es temporal y no definitiva, sólo por los dos años previos; la determinación del proveedor que ha incurrido en algunas de estas conductas no la realiza la Administración, sino que los Juzgados de Letras del Trabajo competentes.
El fallo descarta que la aplicación del artículo 4° de la ley N° 19.886 -que corresponde a una medida accesoria destinada a perseguir un fin legítimo establecido por el legislador-, vulnere la igualdad ante la ley. Su aplicación es consecuencia del cumplimiento del requisito que exige la ley para que opere la inhabilidad -condena en sentencia judicial precedida de un procedimiento en que el demandado pudo defenderse-; la diferencia que establece la norma es entre una misma categoría de personas: quienes desean contratar con la Administración, diferenciación que resulta necesaria e idónea para cumplir con la finalidad de proteger los derechos fundamentales de los trabajadores y de sus sindicatos; la disposición legal es una regla de Orden Público Económico, que refleja los valores de la libertad de contratar y, a su vez, limita el ejercicio de determinados derechos. No es una medida irracional y de una desproporción tal que impida al requirente seguir ejerciendo su actividad propia. Persigue evitar la repetición de conductas lesivas a los derechos de los trabajadores, pero no impedir del todo el desarrollo de la actividad económica del empleador. Lo mismo ocurre con la aplicación del artículo 495 del Código del Trabajo impugnado, cuyo único objeto es mandatar al tribunal de fondo a que remita copia de la sentencia a la Dirección del Trabajo para su registro.
En cuanto al debido proceso, el fallo descarta también su vulneración, por cuanto la inhabilidad es la consecuencia de una sentencia judicial ejecutoriada, el resultado de un proceso judicial en el que el imputado pudo defenderse formulando sus descargos, por lo que la inhabilidad constituye sólo una medida accesoria que resulta de la sentencia condenatoria. Por lo demás, los efectos de tal sentencia sólo comenzarán con la incorporación del requirente en el registro de proveedores que no pueden contratar con el Estado. Desde entonces el afectado podrá reclamar contra tal acto administrativo, impugnándolo por la vía de reposición o jerárquica y estando a firme el acto administrativo si no le es favorable, interponer las acciones jurisdiccionales que correspondan, como son la que establece la propia Ley de Contratación Pública o el recurso de protección, por lo cual no se aprecia que se vulneren las garantías del debido proceso por la aplicación en el caso de los preceptos impugnados.
Respecto del derecho de propiedad, el fallo señala que el dominio sólo puede infringirse cuando alguien es titular del mismo, mientras que la normativa impugnada solo tiene por objeto que quede inhabilitado para contratar con el Estado para el futuro, por dos años, sin afectar los bienes que ya ingresaron a su patrimonio ni la validez de los actos que ya ha celebrado. Un evento futuro, que puede o no ocurrir, no se encuentra dentro del ámbito que el artículo 19, N° 24, de la Constitución garantiza.
Por último, el fallo razona sobre los defectos formales de que adolece el requerimiento, aclarando que aun cuando una de sus salas puede dar por cumplido el requisito de admisibilidad, el pleno del Tribunal puede formular un rechazo formal acerca de su procedencia como resultado del examen que le compete realizar. En ese sentido refiere que la gestión pendiente corresponde a un recurso de nulidad en el que sus causales de interposición son de derecho estricto, observando que en ella los preceptos legales impugnados no serán decisivos en la resolución de tal recurso, por fundarse en otras disposiciones legales, ya que la causal invocada dice relación que una correcta aplicación de las reglas de la sana crítica, que de haberse aplicado correctamente habría llevado a que se rechazara la denuncia de tutela laboral por prácticas antisindicales, en atención a las pruebas aportadas al juicio que revelan que los despidos no fueron una “represalia” del empleador. No es entonces, la aplicación de los preceptos impugnados en la gestión pendiente la que produciría efectos en ella, sino que una aplicación futura e indeterminada de éstos -en especial del artículo 4° de la ley 19.886- dentro de un proceso de contratación pública, en la cual una posible declaración de inaplicabilidad no tiene efecto alguno. En definitiva, la afectación a los derechos del requirente sólo podría plantearse cuando la referida denuncia se resuelva únicamente en la etapa de ejecución del fallo, lo cual supone que exista una sentencia ya ejecutoriada.
Respecto del artículo 495, inciso final, del Código del Trabajo, cuya inaplicabilidad también se solicitó, la Magistratura Constitucional concluye que tal disposición no se aplica al caso concreto -recaído en una sentencia que acoge una denuncia por prácticas antisindicales- sino a las que condenan por vulneración de derechos fundamentales del trabajador. Como la requirente no impugnó el artículo pertinente, contemplado en el 294 bis del Código del Trabajo que dispone: “La Dirección del Trabajo deberá llevar un registro de las sentencias condenatorias por prácticas antisindicales o desleales, debiendo publicar semestralmente la nómina de empresas y organizaciones sindicales infractoras. Para este efecto, el tribunal enviará a la Dirección del Trabajo copia de los fallos respectivos”, la sentencia condenatoria igualmente será remitida por el tribunal laboral a la Dirección del Trabajo.
El fallo se acordó con el voto en contra de los Ministros Letelier, Vásquez y Fernández González, quienes estuvieron por acoger el requerimiento.
Observan que el cuestionamiento planteado por la requirente dice relación con la aplicación de ambos preceptos legales objetados en el requerimiento que son el resultado automático e ineludible del solo hecho de haber sido condenado, sin importar la entidad de la pena impuesta o la gravedad de la conducta imputada. Sin consideración a las circunstancias específicas del caso concreto los preceptos objetados imponen como efecto forzoso de la condena en sede laboral, la prohibición o imposibilidad de contratar con la Administración del Estado. Por el solo ministerio de la ley se impone automáticamente otra sanción consistente en la inhabilidad para contratar con el Estado como reproche a una conducta que ya ha sido debidamente castigada.
Agregan que el Tribunal Constitucional ha tenido la posibilidad de pronunciarse en numerosas oportunidades sobre esta materia, existiendo criterios asentados que debieran ser considerados.
Refieren que el texto original de la Ley N° 19.886 (30.7.2003) no contempló la norma objetada. Sin que en el intertanto se conozcan casos en que la supuesta falta de idoneidad de los proveedores -por este concepto- haya afectado el buen funcionamiento del sistema de compras del Estado. Fue la Ley N° 20.238 (19.1.2008) la que introdujo el precepto legal objetado, cuyo título declara un objetivo diverso al que se esgrime, cual es, asegurar ahora “la protección de los trabajadores y la libre competencia en la provisión de bienes y servicios a la administración del Estado”. Así, mientras la Ley Nº 19.886 establece un estándar de requisitos objetivos de índole técnico, económico y de probidad que deben estar presente en todos quienes pretendan contratar con la Administración del Estado, de modo de asegurar un tratamiento igualitario de acceso a todos los potenciales oferentes, no se advierte la justificación y fundamento de una norma de efectos absolutos en la exclusión de contratantes, a partir de haber sido objeto de una determinada condena, con prescindencia de considerar la entidad de la sanción impuesta, el cumplimiento de la misma o las características particulares del reproche efectuado, cuestión que, además y necesariamente genera un cuestionamiento desde la proporcionalidad y la racionalidad de la sanción prohibitiva. Basta haber sido condenado en materia laboral por infracción a derechos fundamentales del trabajador o práctica antisindical, sin consideración alguna a su entidad para quedar excluido de inmediato, ipso facto -y sin que se pueda revisar, impugnar o siquiera ponderar la extensión- de la posibilidad de contratar con el Estado.
No se logra advertir el fundamento -desde la lógica de la contratación pública- que haga merecedor a un potencial oferente de una sanción o medida prohibitiva tan gravosa. Tampoco se entiende la justificación racional ni la razonabilidad o la proporcionalidad de una medida como la descrita.
No se logra justificar la razonabilidad ni la proporcionalidad de la medida prohibitiva porque sin perjuicio de la procedencia de una regulación laboral específica que promueva la observancia de los derechos de los trabajadores, ella debe encontrarse en la propia normativa laboral y no en la legislación administrativa, por imperativos derivados tanto de la certeza jurídica, así como de la garantía de un justo y racional procedimiento. Por ello, operar como un mecanismo de castigo, una vez que se ha condenado judicialmente al infractor, resulta inadecuada, innecesaria y, principalmente, desproporcionada, pues, el equilibrio jurídico entre los intereses en el conflicto correspondientes a las partes empleadora y trabajadora, que puede reestablecerse a través de la respectiva condena en sede laboral, resulta alterado y roto por la imposición al empleador de la prohibición de contratar con el Estado, generándole una evidente conculcación de derechos fundamentales.
Aparece así como contraria a la garantía de igualdad ante la ley y de prohibición de toda arbitrariedad por parte de la ley y las autoridades. Al excluirse al condena de toda posibilidad de contratar con el Estado, en forma anticipada y sin considerar siquiera las circunstancias de la condena que le pueda ser impuesta, la gravedad de la conducta reprochada o si estas últimas se relacionan efectivamente con los presupuestos exigibles a todo oferente que desee contratar con la Administración del Estado, se afecta esta garantía. La disposición, entonces, opera con desaprensión a las particulares circunstancias. Asimismo, la disposición cuestionada desborda los límites que debe respetar el legislador a la hora de perseguir y castigar a quienes cometen ilícitos. Cualquiera sea la naturaleza o entidad de la falta cometida, con prescindencia absoluta de su extensión o gravedad, siempre e ineluctablemente la disposición legal objetada da lugar a esa sanción única de obstrucción contractual durante el lapso inamovible e invariable de dos años.
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La falta de razonabilidad del precepto legal en cuestión deriva no sólo del hecho de la aplicación de una suerte de segunda de sanción legal mediante la prohibición de contratar, que, en todo caso, bien puede ser considerada una especie de vulneración del principio del non bis in ídem, sino, además, y de manera aún más flagrante, de la forma en que ella se ejecuta. Porque en la imposición de penas y sanciones emanadas del ius puniendi estatal, deben respetar las garantías del debido proceso, pues no contempla una oportunidad en que el afectado pueda discutir, ante los tribunales laborales, la procedencia o bien la duración de la pena de inhabilitación. El afectado no tiene una posibilidad de discutir la procedencia o extensión de la sanción que en virtud de la norma reprochada se le impone, coartando en definitiva toda posible intervención suya, en defensa de sus intereses, al no arbitrar el legislador oportunidad alguna que resulte idónea al efecto, lo que equivale lisa y llanamente a negarle toda posibilidad de defensa. La sanción se impone de plano, con grave trasgresión al mandato que le impone la Constitución al legislador, de establecer siempre las garantías de un justo y racional procedimiento. No se contempla la oportunidad para discutir ante los tribunales laborales la procedencia o duración de esta pena de inhabilitación. El afectado nunca tiene una posibilidad para discutir la procedencia o extensión de esta verdadera pena de bloqueo contractual, inexorable e indivisible. Se consagra una sanción de interdicción con ejecución directa e inmediata, que opera por el solo ministerio de la ley y sin más trámite.
Vea texto de la sentencia y del expediente Rol N° 13072-2022.