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Imagen: Capredena
Recurso de casación en el fondo rechazado.

Dictamen de la Contraloría General de la República que rechaza la petición de un particular no reviste la calidad de acto administrativo que se pueda invalidar.

Un particular solicitó invalidar un dictamen de la Contraloría que rechazó su petición ejerciendo éste, en sede civil, la acción invalidatoria contemplada en el artículo 53 de la ley N° 19.880, la que no es procedente. El Contralor tiene la facultad de interpretar las normas legales y, eventualmente, cambiar sus criterios interpretativos.

20 de enero de 2023

La Corte Suprema desestimó el recurso de casación en el fondo interpuesto por el demandante en contra de la sentencia dictada por la Corte de Apelaciones de Concepción, que rechazó la demanda de invalidación del dictamen N° 606.070 de 2018 de la Contraloría General de la República que había sido acogida en primera instancia por el Primer Juzgado Civil de Concepción.

El actor ejerció la acción de invalidación del referido dictamen que rechazó su petición de volver a cotizar en la Caja de Previsión de la Defensa Nacional “Capredena”. En su demanda solicitó: i) la invalidación del dictamen; ii) se declare que tenía doble afiliación; iii) que la Superintendencia de Pensiones ordene a la AFP le sean restituidos sus fondos previsionales para ingresarlos a Capredena; y iv) se ordene a Capredena reliquidar su pensión.

El actor expuso haber cotizado 23 años en Capredena, pero que entre 2004 y 2007, trabajó para otros empleadores del sector privado y cotizó en una AFP. Posteriormente, el 2008 reingresó a trabajar para la Armada. Por ello solicitó a la Contraloría que ordene le sean devueltas sus cotizaciones de la AFP para ingresarlas al sistema de Capredena, atendida la interpretación contenida en el dictamen N° 4348 de 2007. No obstante, mediante el dictamen cuya invalidación solicita, la Contraloría reconsideró la jurisprudencia anterior y rechazó su solicitud, señalando que solo pueden volver a cotizar en Capredena quienes no hubieren optado previamente por el régimen del decreto ley N° 3.500. En contra de esta decisión el actor ejerció la acción de invalidación.

El tribunal de primera instancia acogió la demanda e invalidó el precitado dictamen, al considerar que la Contraloría erró en su interpretación por cuanto la ley dispuso que quien reingresa a un servicio dependiente del Ministerio de Defensa Nacional, sigue afecto a Capredena para efectos de su pensión, de modo que ambos regímenes previsionales pueden coexistir y no son incompatibles entre sí.

En contra de esta sentencia, el Consejo de Defensa del Estado dedujo un recurso de casación en la forma y apelación.

Fundó el arbitrio de nulidad formal en la causal del artículo 768 N°9 del Código de Procedimiento Civil, acusando que el fallo fue pronunciado con omisión de un trámite esencial, como lo es, recibir la causa a prueba. Afirma que la interlocutoria de prueba sólo se refiere a los hechos que configuran la falta de legitimación pasiva y la prescripción, pero omite toda referencia a la procedencia o improcedencia de la interpretación contenida en el Dictamen impugnado y también a la naturaleza de la afiliación previsional del actor. Como el recurrente no reclamó oportunamente y en todos sus grados del vicio que denuncia, la Corte resolvió que por ese motivo el recurso no puede prosperar.

Enseguida, el CDE solicitó la anulación del fallo esgrimiendo la causal del numeral 4° del artículo 768, esto es, por ultrapetita. La Corte resolvió que se configura este vicio de nulidad, pues se ha intentado la acción invalidatoria contemplada en el artículo 53 de la Ley N° 19.880 solicitando que se invalide el Dictamen impugnado, junto a otras peticiones, sin embargo, la sentenciadora de primer grado, pese a reconocer que efectivamente el actor ejerció la acción antes mencionada incurre  en el vicio señalado, al extender la sentencia a puntos que no fueron materia de la acción deducida y examinar los requisitos de una reclamación –la del artículo 54 de la Ley 19.880- que no fue ejercida por el actor.

Respecto al vicio de nulidad formal del numeral 7 del artículo 768, esto es, por contener la sentencia decisiones contradictorias, el fallo también incurre en dicho vicio, resuelve la Corte, ya que a pesar de que la sentencia establece una doble afiliación del actor señala que no es posible impartir órdenes a la Superintendencia de AFP para que instruya a las entidades previsionales restituir a CAPREDENA los fondos previsionales del actor.

En sentencia de reemplazo la Corte de Concepción desestimó la demanda. El fallo puntualiza que la acción deducida es aquella contemplada en el artículo 53 de la Ley N° 19.880, según el cual “La autoridad administrativa podrá, de oficio o a petición de parte, invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación del acto. La invalidación de un acto administrativo podrá ser total o parcial. La invalidación parcial no afectará las disposiciones que sean independientes de la parte invalidada. El acto invalidatorio será siempre impugnable ante los Tribunales de Justicia, en procedimiento breve y sumario”.

Enseguida, la Corte pone de relieve que la acción deducida presupone la existencia de un acto administrativo que se estima contrario a derecho, y que la autoridad respectiva puede invalidar, de oficio o a petición de parte, en cuyo caso la decisión invalidatoria puede ser impugnada ante los Tribunales de Justicia, pero ocurre que el presupuesto ineludible de la acción ejercida, esto es, el acto invalidatorio emanado de la Administración, no existe en este caso, de manera que la acción deducida no podía prosperar. En efecto, lo que hizo el Contralor es simplemente responder negativamente a una solicitud planteada por el actor, en orden a reconocer su derecho a cotizar nuevamente en CAPREDENA; decisión que a todas luces no reviste el carácter de un acto administrativo susceptible de ser invalidado.

En contra de la sentencia de la Corte de Concepción, el actor dedujo recurso de nulidad sustancial, fundado en que todos los actos contrarios a derecho son susceptibles de ser invalidados, incluyendo dentro de estos, el aludido dictamen de la Contraloría, por cuanto el mismo contendría una interpretación errónea respecto de lo que solicitó privándolo de su derecho a tener una doble afiliación.

El máximo Tribunal desestimó el recurso de casación en el fondo, al considerar que “no es posible atribuir al dictamen (…) la calidad de un acto administrativo invalidatorio (…). En este sentido, la jurisprudencia de esta Corte ha reconocido al órgano contralor la facultad de interpretar las normas legales y, eventualmente, cambiar con posterioridad dichos criterios interpretativos, siempre que tal modificación se encuentre debidamente fundada y no tenga efectos retroactivos, materias cuya transgresión no ha sido establecida en estos autos”.

Concluye el máximo Tribunal, que “la sola invalidación tampoco permitiría satisfacer el petitorio de la demanda, en tanto ésta solicita, además de sustituir el criterio del órgano contralor, que como consecuencia de ello se ordene a la Superintendencia de Pensiones y a las AFP involucradas, el traspaso a Capredena de los fondos cotizados por el actor, para luego proceder a la reliquidación de su pensión, en circunstancias que tales instituciones no han sido emplazadas, lo cual impide adoptar determinación alguna a su respecto”.

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema rechazó el recurso de casación en el fondo.

 

Vea sentencia Corte Suprema Rol N° 12.933-2022 y sentencia Corte de Apelaciones de Concepción Rol N° 917-2020, reemplazo y dictamen 606.070 de 2018.

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