El país celebró con éxito el plebiscito nacional de 25 de octubre del año 2020, en que las opciones “Apruebo” y “Convencional Constitucional” fueron las ganadores, con un 78% y 79% respectivamente.[1] En el año 2021 se encuentra prevista la elección de los convencionales constituyentes, quienes definirán el contenido del nuevo texto constitucional, proceso que finalizará con un segundo plebiscito para el año 2022, en que se aprobará o rechazará la propuesta de nueva constitución.
Más allá del debate procedimental, es un lugar común que la nueva Carta Fundamental deberá recoger las crecientes demandas sociales y satisfacer las expectativas de más y mejores prestaciones del Estado, lo que se traducirá, por un lado, en una ampliación de los derechos sociales, económicos y culturales, y por otro lado, en un cambio en la distribución de poderes. Fruto de ello es el “Acuerdo Por la Paz Social y la Nueva Constitución”, suscrito el 15 de noviembre de 2019, por los presidentes de los principales partidos políticos del país.[2]
En este sentido, es frecuente escuchar las diversas promesas de los candidatos a constituyentes de diferentes sectores políticos, que van desde la inclusión del derecho al trabajo estable, vivienda digna, educación gratuita en todos sus niveles, cultura, justicia ambiental, derechos digitales, economía circular, estado sustentable, regiones autónomas, derecho universal a la seguridad social, plurinacionalismo, hasta la consagración de los neuroderechos.
La búsqueda de reconocimiento y protección de estas y otras categorías tienen, en parte, explicación en el profundo cambio de la sociedad chilena luego de experimentar décadas de desarrollo económico en el marco de una economía capitalista; asimismo, en transformaciones culturales y la emergencia de nuevas generaciones; y desde luego en la aspiración de mayores niveles de igualdad, meritocracia y más fiscalización estatal en todo ámbito.
En términos generales y siendo conservador, se prevé una nueva Carta Magna que consagrará un Estado social de derechos, mayor injerencia del Estado en el mercado, deberes de protección y un nuevo diseño político, con fuerte presencia de las regiones y gobiernos comunales.
Los cambios referidos serán cruciales y dotarán, en el mejor de los escenarios, de una necesaria estabilidad política y social al país, dejando atrás el legado autoritario propio de la guerra fría y la percepción de injusticia. Sin embargo, dichas transformaciones exigirán como nunca antes una reforma profunda e igualmente compleja del aparato estatal, entendido este último como el conjunto de organismos que materializan la función administrativa y en definitiva cumplen la misión constitucional de estar al servicio de la persona humana (art. 1º).
Si bien en años anteriores se promovieron iniciativas de mejoramiento, tales como el Comité Interministerial de la Gestión Pública en el año 1994[3]; el Plan Estratégico de Modernización de la Gestión Pública en 1997[4]; el Sistema de Alta Dirección Público (ADP), en el año 2003[5]; en el año 2019 el programa Chile Gestiona[6], y la convocatoria de centros de estudios para proponer cambios[7], la actual administración del Estado adolece de deficiencias estructurales y que podrían tornar en letra muerta las declaraciones de más y mejor Estado que se reconozcan en el futuro texto constitucional.
Sobre esta materia mencionaré, en primer lugar, aquellos defectos propiamente administrativos o de diseño institucional; y luego los que son sociales y económicos, tal vez, los más apremiantes y complejos. En cuanto a los primeros, encontramos en la actual Constitución la confusión entre Gobierno y Administración, las que quedan entregadas al Presidente de la República (arts. 24 y 32), impidiendo, por tanto, la necesaria diferenciación que debe existir entre ambos conceptos, especialmente cuando el mandato presidencial tiene una breve duración para ejecutar el programa de gobierno, mientras que las funciones administrativas, de naturaleza lenta y compleja, requieren de mayor planificación y personal especializado. En efecto, el presidente puede, en ejercicio de esta facultad, nombrar y remover un conjunto importante de cargos públicos, y a partir de estas modificaciones comienza el recambio masivo de jefes de servicios e incluso cargos menores, como jefes de divisiones, departamentos u oficinas, afectando con ello la necesaria planificación y estabilidad de la función administrativa. Lo anterior, pese al esfuerzo progresivo de abarcar más cargos por parte del Sistema de Alta Dirección Pública (SADP).[8] Inclusive, se da el caso que algunos servicios públicos han sido conducidos, de facto, por asesores con estrecha confianza con el presidente de turno o por el ministro de la cartera, dando lugar a denuncias por parte de las asociaciones gremiales o verdaderas reyertas al interior del organismo. Bajo esta regulación es común, entonces, que cada 4 años tenga lugar la “retirada” y “entrada” de cientos de personas en los cargos públicos, y con ello la eliminación o suspensión de planes o programas, se introduzcan nuevos, los que, en algunos casos, paradójicamente, persiguen los mismos objetivos que el anterior.
Una segunda dificultad en el diseño institucional consiste en la regulación de la huelga de los trabajadores de la administración pública. Si bien se señala en la Constitución que no podrán declararse en huelga los funcionarios del Estado ni de las municipalidades (arts. 19 Nº 16 y 19)[9], es usual y aceptado que los funcionarios públicos la ejercen e incluso negocien colectivamente.[10] Un caso de connotación pública fue en el año 2015, en que el Servicio de Registro Civil e Identificación se mantuvo en huelga por más de 39 días, impiendo a las personas acceder a los servicios de cédulas de identidad, pasaportes, inscripción de nacimientos, defunciones, posesiones efectivas, entre otros.[11] La regulación sobre esta materia debiera adecuarse a la realidad, en orden a definir un contenido mínimo que brinde certeza y garantías tanto a las personas como a los funcionarios públicos.
Un tercer factor a considerar es la precaria profesionalización del empleo público en la administración. En los gobiernos de la Concertación y en adelante hubo iniciativas importantes que buscaron diseñar un esquema de modernización del Estado, incluyendo la especialización del personal, mejorar sus condiciones laborales y remuneraciones y avanzar en mejoramiento del servicio. Destaca el Plan Estratégico 1997-2000, en que se alcanzaron acuerdos tanto con la Asociación de funcionarios públicos (ANEF) como con el sector empresarial. Fruto del plan y las negociaciones, en el año 1998 se publicó la Ley Nº 19.553, que Concede Asignación de Modernización y otros Beneficios que indica[12]; y en el año 1999 la Ley Nº 19.618, que Concede Asignación de Modernización y Otros Beneficios. Luego, en el año 2003 fue promulgada la Ley Nº 19.882, sobre el Nuevo Trato Laboral para la Administración Pública, que crea el Sistema de Alta Dirección Pública y la Dirección Nacional del Servicio Civil (DNSC). En el Mensaje presidencial se señala sobre esta materia como objetivos de la nueva política de desarrollo del personal “V. Modernización y profesionalización de la carrera funcionaria. La modernización y profesionalización de la carrera funcionaria, perfeccionando los mecanismos y sistemas de ingreso, promoción, desarrollo y egreso.”[13]
Sin embargo, los esfuerzos señalados han encontrado fueres cortapisas, principalmente por el crecimiento inorgánico del Estado y prácticas culturales de clientelismo. Esto último se refuerza mediante modalidades contractuales precarias y subordinadas al poder político de turno, como es el caso de honorarios y contratas. De acuerdo al Informe Trimestral de los Recursos Humanos del Sector Público, de marzo de 2020, de la Dirección de Presupuestos, el total del personal de Gobierno Central alcanzó los 389.108 cargos efectivos, representando un aumento de 10.448 puestos en comparación con el trimestre anterior (2,8%). Del universeo referido, se compone principalmente por personal a contrata (222.157 contratos), seguido por personal de planta (92.033 contratos) y los honorarios alcanzaron las 29.181 plazas, correspondiendo al contrato más frecuente entre el personal fuera de dotación.[14] De esta forma, la dependencia del empleo al gobierno de turno se torna asfixiante, primando en exceso las consideraciones partidarias en desmedro de la profesionalización. [15]Sin bien es inevitable la influencia del conglomerado triunfante, no puede transformarse en un factor gravitante que permea hasta los cargos más modestos. En efecto, es oportuno citar una entrevista realizada por el medio especializado CIPER a un ex ministro de Estado, en que señala “ (…) quien habló sin tapujos respecto de su período en el gabinete. Dijo que el que es político “te llena a la Subsecretaría de gente de su lote y te pone de jefe de gabinete a un dirigente de Huechuraba que tiene cuarto medio, con cuatro millones doscientos mil pesos al mes”. Ese dirigente habría ganado normalmente “quinientas lucas, con dificultad”, dijo el ex ministro. Con el sueldo de cuatro millones “está en la locura… Entonces, es de lealtad absoluta al que le dio esa oportunidad.[16]
Fuera del Gobierno Central, a saber, Ministerios y Subsecretarías, la situación es más dramática. Siguiendo al medio digital en referencia, se señala “Esta situación es recurrente en municipalidades, gobiernos regionales e intendencias, que no están regidos por el SADP y donde el crecimiento de la estructura pública es más abultado. Los dimes y diretes entre ambas coaliciones sobre quién despide, no logran esconder que las contrataciones y los reemplazos masivos durante el cambio de administración, se sigue considerando un proceso “normal” como lo definió en 2014 el entonces vocero de gobierno, Álvaro Elizalde. La literatura se refiere a esta práctica como spoil system o sistema de despojo.[17]
El cuarto elemento a considerar en esta reflexión corresponde a los Gobiernos Regionales (GOREs), los que conforme la actual normativa presenta serios problemas de autonomía financiera y política. En concreto, la Ley Nº 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, define el Fondo de Desarrollo Regional (FNDR) como “un programa de inversiones públicas, con fines de compensación territorial, destinado al financiamiento de acciones en los distintos ámbitos de infraestructura social y económica de la región, con el objetivo de obtener un desarrollo territorial armónico y equitativo”. Lamentablemente, la falta de certeza acerca de los recursos que se disponen, deficiencia en las competencias técnicas regionales y municipales, y problemas de coordinación entre diveros organismos públicos tienden a una ejeción del presupuesto tardía y en muchos casos ineficiente, dando lugar a licitaciones desiertas, uso excesivo de tratos directos, gestiones pendientes y en definitiva ausencia de inversión en las personas. Por ejemplo, de acuerdo a un informe de la Cámara Chilena de la Construcción (CChC), se elaboró un programa inédito que busca el mejoramiento de los proyectos que los municipios presentan al FNDR. Al respecto, se añace que “Dentro del diagnóstico -que fue entregado a las autoridades regionales y comunales- se comprobó que hay problemas en todas las fases de los proyectos, es decir, desde su diseño, su licitación y su ejecución. Cuando existen iniciativas incompletas o deficientes cuesta mucho mejorarlas y afloran los dificultades en las etapas posteriores. Una de nuestras recomendaciones es que se destine el 5% del costo del proyecto a su confección y no el 1,7% que actualmente observamos», aseveró el presidente de CChC La Serena, Martín Bruna.”
Agrega el informe, “Para Luis Rojas, jefe de la División de Análisis y Control de Gestión del GORE, la capacitación de profesionales es fundamental «para mejorar la elaboración de proyectos y agilizar los plazos de ejecución», más aún por el crecimiento del presupuesto regional en los últimos tres años donde en 2014 fue de $58 mil millones, en 2015 de $64 mil millones y en 2016 se espera contar con recursos por $70 mil millones. Lidia Zapata, presidenta de la Comisión de Ordenamiento Territorial, Planificación e Infraestructura del Consejo Regional (CORE), precisó que «contar con una consultoría es clave para obtener calidad en las iniciativas».[18]
En el plano político, los GOREs presentan desafíos importantes. En mayo de 2021 se elegirán, democrácticamente, Gobernadores Regionales, quienes presidirán los Consejos Regionales.[19] En ejercicio de su cargo deberá coordinarise con otros servicios públicos, supervigilar a los estamentos dependendientes del gobierno regional y desempeñar las funciones que le sean trasferidas por el Presidente de la República. Sin embargo, deberá lidiar con los Delegados Presidenciales (similar a los intendentes actuales), quienes serán designados por el Poder Ejecutivo de turno. En este contexto, habrán Gobernadores y Delegados de distintas ideologías políticas lo que generá trabas en la coordinación, competencias y dificultad en el entendimiento. Basta imaginar cuál será la relación con las Secretarías Regionales Ministeriales -autoridades de confianza del gobierno-, o más crudamente el caso de la Región de la Araucanía con ocasión de los delitos vinculados a terrorismo o episodios de crísis ambientales, ¿Habrá colaboración y diálogo?
En segundo orden de ideas, la administración del Estado afronta condiciones de origen social y económico que harán extremadamente dificiles satisfacer las expectativas que se plasmarán en la futura Carta Magna. Solamente consideraremos algunas. En el presente, Chile registra un crísis sanitaria y social. Reflejo de lo segundo es el lapidario Catastro de Campamentos 2020-2021, preparado por TECHI-Chile, en el que da cuenta que los chilenos que viven en campamentos han aumentado en forma explosiva. Hoy, 81.643 familias viven en 969 canpamentos, la cifra más alta desde 1996, reflejando un aumento de 70% en un año.[20] Añade el estudio que “lo que observamos es que este tremendo flujo neto hacia los campamentos se dio a través del margen intensivo: los campamentos que hoy en día observamos son más grandes en términos de familias que los que vimos en el último levantamiento de datos realizado por el MINVU.”[21] La realidad descrita se traduce en un grave deterioro de las condiciones materiales de vida, sin acceso regular y seguro a bienes públicos, como es el caso de agua, educación, acceso a electricidad, gas, alcantarillado, entre otros.
De acuerdo a la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), en su informe “Panorama Social de América Latina”, del año 2020, en el caso de Chile se señala que la pobreza alcanzó un 10,7% de la población en Chile durante 2019. Asimismo, a partir del año 2015 los indicadores del mercado del trabajo muestran tendencias que reflejan un paulatino incremento de la desocupación y empeoramiento de la calidad del empleo, afectando especialmente a trabajadores informales y las mujeres.[22] En el mismo sentido, el Banco Mundial informó que 2,3 millones de personas de clase media se encuentran en condiciones de pobreza, a consecuencia de la epidemia del coronavirus, mientras que unas 300.000 personas de clase alta pasaron a ser de clase media”, según un estudio del Banco Mundial (BC)[23]
En segundo término, la deuda pública creciente tensará las decisiones públicas, en particular en protección social, donde se aprecian probables cambios en el sistema de pensiones de vejez y de salud, abarcando enormes presiones de gasto público. A marzo de 2020 la deuda bruta del Gobierno Central alcanzó los $59.259.596 millones, equivalente a 29,5% del PIB, lo que implica un aumento de la deuda nominal de $3.866.427 millones en relación al stock mantenido a diciembre de 2019.[24] Es de esperar, entonces, que el gasto se incremente y por tanto la deuda pública crezca, alimentando el debate sobre dónde focalizar el gasto público en un contexto de incertidumbre, deuda y volatilidad en el precio del cobre.
En tercer lugar, la actual administracion desempeña funciones deficientes en la evaluación de programas que entregan bienes y servicios a las personas. En efecto, el Programa de Evaluación de programas e instituciones forma parte del Sistema de Evaluación y Control de Gestión de la Dirección de Presupuestos, el que provee información de desempeño que apoya la toma de decisiones durante el ciclo presupuestario, buscando la eficiencia en la asignación y en el uso de los recursos públicos, y con ello la calidad del gasto y la gestión de las instituciones públicas. Se trata, en consecuencia, de una herramienta de evaluación de políticas públicas. Al respecto, en el año 2020, el 74% de los 687 programas disponibles en el año 2019 evaluados por la Dirección de Presupuestos y el Ministerio de Desarrollo Social arrojó problemas en al menos uno de los indicadores utilizados, tales como focalización, coberturay gasto administrativo. Destacan el programa de Becas Chile, Becas Naconales de Postgrado, Becas de Excelencia Ténica, Tarjeta Joven, y el Fondo Solidario de Elección de Vivienda, solo por mencionar algunos.[25]
Recientemente se encuentran catalogados con “desempeño bajo”, por ejemplo, el Programa de Alimentación Complementaria del Adulto Mayor (PACAM); Mejoramiento Urbano Equipamiento Comunal (PMU); Plan Especial de Desarrollo de Zonas Extremas (PEDZE); Integración Social Chile Integra; Fondo de Innovación para la Competitividad Regional (FICR); FOndo Solidario de Elección de Vivienda DS49 (FSEV); Residencia y Hogares Protegidos; y el Programa Nacional de Alimentación Complementaria (PNAC).[26]
Adicionalmente, se debe considerar que de acuerdo al propio organismo referido, anualmente se evalúa menos del 5% del presupuesto total, lo que evidentemente impacta en la asignación de dineros en programas y planes en favor de los más necesitados, llegando al extremo que un programa bien o mal evaluado puede modificarse su presupuesto sin atender a consideraciones objetivas.[27]
Un ejemplo es el caso del programas de Becas Chile, en particular “Becas de Magíster en el Exranjero. Desde el año 2010 al 2019, existe un total de 4.602 becas adjudicadas, siendo un 73% de este universo perteneciente a ciencias sociales y humanidades. Sobre el devenir de los becados, no existe una medición objetiva y pública del impacto o retorno en la sociedad chilena de aquellas personas que siendo beneficiadas de recursos públicos para cursar estudios de magíster en el extranjero aporten, efectivamente, al desarrollo del país o incluso que se desempeñen en el Estado, más aún en un contexto de diversas demandas sociales, aumento de desempleo, y crecimiento negativo de la economía. Solamente existe una caracterización ocupacional del año 2019 de los graduados en base a los que voluntariamente accedieron a entrevistas.[28]
De acuerdo a todo lo expuesto, se advierten importantes desafíos para la futura constitución, los que deben ser abordados oportundamente, de manera tal que los los sueños y deseos del pueblo chileno sean reconocidos comenzando por un mejor Estado. (Santiago, 15 abril 2021)
[1] Cfr. Servicio Electoral de Chile (SERVEL). Información disponible en: https://pv.servelelecciones.cl/ Última consulta [ 7-4-202].
[2] Documento disponible en: https://www.senado.cl/logran-historico-acuerdo-para-nueva-constitucion-participacion/senado/2019-11-14/134609.html Última consulta [7-4-2021].
[3] Cfr. D. Ejec. Nº12 SEGPRES, que crea Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública. 6 Dic. de 1994
[4] Cfr. Ramírez Alujas. Álvaro. 2001. Modernización de la Gestión Pública. El caso chileno (1994-2000). Estudio de Caso Nº 58. Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas. Departamento de Ingeniería Industrial. Universidad de Chile. Disponible en: http://www.sistemaspublicos.cl/wp-content/uploads/2017/04/CASO58.pdf Última consulta [7-4-2021]
[5]Alta Dirección Pública. Camino a la profesionalización del Estado (2003-2017). Disponible en: https://documentos.serviciocivil.cl/actas/dnsc/documentService/downloadWs?uuid=dd29398f-ec44-4e8c-8bcc-15d9d28e5b0a Última consulta [8-4-2021].
[6] Chile Gestiona. Disponible en: https://kpi.chilegestiona.cl/ . https://www.cepchile.cl/cep/site/docs/20171109/20171109124242/un_estado_para_la_ciudadania_cep_.pdf Última consulta [8-4-2021].
[7] Centro de Estudios Públicos (CEP). 2017. Un Estado para la Ciudadanía. Informe de la Comisión de Modernización del Estado CEP. Disponible en: https://www.cepchile.cl/cep/site/docs/20171109/20171109124242/un_estado_para_la_ciudadania_cep_.pdf Última consulta [8-4-2021].
[8] Abarzúa, Eduardo. 2019. Los cargos “olvidados” del Sistema de Alta Dirección Pública. En Revista Observatorio Económico Nº 14. Facultad de Economía y Negocios, Universidad Albert Hurtado. Disponible en: https://fen.uahurtado.cl/wp-content/uploads/2019/03/OE134_ene_2019.pdf Última consulta [8-4-2021].
[9] En plano legal se encuentra la Ley Nº18.834 (art. 84 letra i) y Ley Nº 18.883 (art. 82 letra i).
[10] Cfr. Propuestas para Chile. Concurso Políticas Públicas. 2016. Capítulo III. Regulación de la negociación colectiva en el sector público. Una propuesta para dar operatividad al convenio 151 de la OIT, p. 54. Disponible en: https://politicaspublicas.uc.cl/wp-content/uploads/2017/04/CAP.-2.pdf Última consulta [8-4-2021].
[11]Cfr. CIPER. 2015. La crisis que corroe al Registro Civil. Disponible en: https://www.ciperchile.cl/2015/11/02/la-crisis-que-corroe-al-registro-civil/ Última consulta [7-4-2021].
[12] Normativa que dio lugar a los Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG). Al respecto, véase Dirección de Presupuestos (DIPRES) disponible en: http://www.dipres.gob.cl/598/w3-propertyvalue-24036.html Última consulta [9-4-2021].
[13] Historia de la Ley N 19.882. Biblioteca del Congreso Nacional de Chile (BCN). Disponible en: https://www.bcn.cl/historiadelaley/nc/historia-de-la-ley/5859/ Última consulta [9-4-2021].
[14] Dirección de Presupuestos. Marzo, 2020. Informe Trimestral de los Recursos Humanos del Sector Público. Disponible en: http://www.dipres.cl/598/articles-204209_Informe_PDF.pdf Última consulta [9-4-2021].
[15] Cfr. Gestión de Personas en el Estado. CEP, Chile 21, Espacio Público, Libertad y Desarrollo. 2018. Disponible en: https://www.cepchile.cl/cep/site/docs/20190103/20190103130120/libro_gestion_3ene2018.pdf [9-4-2021].
[16] CIPER. 2019, Patronazgo: cómo los políticos fidelizan a una parte de la clase media ofreciéndole empleo público. Disponible en: https://www.ciperchile.cl/2019/10/09/patronazgo-como-los-politicos-fidelizan-a-una-parte-de-la-clase-media-ofreciendole-empleo-publico/ Última consulta [9-4-2021].
[17] Ibídem.
[18] Cámara Chilena de la Construcción (CChC). 2015. Disponible en:
https://www.cchc.cl/comunicaciones/noticias/presentan-plan-piloto-que-mejora-los-proyectos-fndr-y-promueve-la-inversion Última consulta [9-4-2021].
[19] Cfr. Ley Nº 21.074, sobre Fortalecimiento de la Regionalización del país.
[20] TECHO-Chile. 2021. Catastro Nacional de Campamentos 2020-2021. Informe Ejecutivo. Disponible en: https://ceschile.org/wp-content/uploads/2020/11/Informe%20Ejecutivo_Catastro%20Campamentos%202020-2021.pdf Última consulta [9-4-2021].
[21] Ibídem, p. 15.
[22] Comisión Económica para América Latina y el Caribe. (CEPAL) 2020. Panorama Social de América Latina. Disponible en: https://www.cepal.org/sites/default/files/publication/files/46687/S2100150_es.pdf pp. 15 y 53. Última consulta [9-4-2021].
[23] Banco Mundial (BC). Informe Anual 2020. Apoyo a los países en una época sin precedentes. Disponible en: https://www.bancomundial.org/es/about/annual-report Última consulta [9-4-2021].
[24] Ministerio de Hacienda. Informe de Estadísticas de la Deuda Pública, junio 2020. Disponible en: https://www.dipres.gob.cl/598/w3-propertyvalue-15501.html Última consulta [9-4-2021].
[25] Dirección de Presupuestos. Informe de Finanzas Públicas. Cuarto Trimestre 2020. Disponible en: http://www.dipres.gob.cl/598/articles-215735_Informe_PDF.pdf Última consulta [9-4-2021].
[26] Dirección de Presupuestos. Evaluación de Programas e Instituciones. Disponible en: http://www.dipres.gob.cl/597/w3-propertyvalue-23076.html Última consulta [9-4-2021].
[27] Dirección de Presupuestos. Tercer Trimestre 2019.Infome de Finanzas Públicas. Disponible en: https://www.dipres.gob.cl/598/articles-195184_Informe_PDF_3er_Trimestre.pdf Última consulta [9-4-2021].
[28] Cfr. Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica.(CONICYT). Bevas para estudios de postgrado en Chile y en el Extranjero. Disponible en: https://www.conicyt.cl/becasconicyt/estadisticas/informacion-ocupacional-graduados-nuevo/ Última consulta [9-4-2021].