La meta educativa cuyo fracaso nadie podrá constatar. El ODS 4.7 sobre educación para la ciudadanía y la sostenibilidad, su plazo al 2030 y lo que revela el caso chileno

En 2015 la comunidad internacional asumió un compromiso especialmente ambicioso. La meta 4.7 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, adoptados por la Asamblea General de Naciones Unidas en su Resolución 70/1, no se refiere a cobertura ni a matrícula. Promete que, al año 2030, todos los estudiantes adquieran los conocimientos y competencias necesarios para promover el desarrollo sostenible, incluidos los derechos humanos, la igualdad de género, la cultura de paz, la ciudadanía mundial y la valoración de la diversidad cultural.

Con el plazo ya a la vista, es razonable anticipar que la meta no se cumplirá. Lo más preocupante, sin embargo, es que tampoco estaremos en condiciones de constatarlo, porque nunca se construyó un instrumento capaz de medirla. Chile ofrece un ejemplo particularmente claro de este problema.

Una meta sin instrumento de medición

El indicador principal de la meta, el 4.7.1, mide «en qué medida» la educación para la ciudadanía mundial y el desarrollo sostenible se incorpora en las políticas, los currículos, la formación docente y la evaluación. No tiene línea base, ni umbral de cumplimiento, ni un estándar que permita dar la meta por lograda.

Su fuente es una encuesta que responden los propios Estados. Según la ficha oficial del indicador publicada por la División de Estadística de Naciones Unidas, en la ronda 2020-2021 respondieron 75 países, cerca del 39% de los miembros de la organización. El instrumento de base, además, cambió. La Recomendación de la UNESCO de 1974 fue reemplazada en 2023 por la Recomendación sobre la Educación para la Paz, los Derechos Humanos y el Desarrollo Sostenible, y el primer ciclo de reporte bajo el nuevo texto está previsto para 2026-2027. La única medición sistemática que habrá antes del plazo se levantará, entonces, casi sobre la fecha de término, con datos autorreportados y sin posibilidad de compararla con las rondas anteriores.

El propio sistema confirma esta debilidad. En el proceso de metas nacionales de referencia del ODS 4, coordinado por el Instituto de Estadística de la UNESCO y el Informe de Seguimiento de la Educación en el Mundo, se pidió a los países fijar metas sobre siete indicadores, entre ellos la asistencia a educación parvularia, las tasas de finalización, las competencias mínimas en lectura y matemáticas y el gasto público. Ninguno corresponde a la meta 4.7. La meta más ambiciosa de la agenda educativa quedó, en los hechos, fuera del sistema de rendición de cuentas.

Chile profundizó esa falta de información por decisión propia. El Estudio Internacional de Educación Cívica y Ciudadana (ICCS), que aplica la Asociación Internacional para la Evaluación del Logro Educativo (IEA), es el único instrumento comparado que mide aprendizajes ciudadanos. Chile participó en los ciclos 2009 y 2016, pero no en el de 2022, en el que, de acuerdo con la ficha técnica del estudio, Brasil y Colombia fueron los únicos participantes de América Latina. Dejamos de medir justamente en la década en que correspondía rendir cuentas.

Del currículo al aula

Que un país declare que la sostenibilidad está en su currículo dice poco sobre lo que ocurre en la sala de clases. El estudio Learn for our planet, publicado por la UNESCO en 2021 sobre cerca de 50 países, constató que más de la mitad de los currículos revisados no mencionaba el cambio climático. En materia de aprendizajes, el informe internacional de ICCS 2022 registró por primera vez una caída del conocimiento cívico promedio, de 517 a 504 puntos entre 2016 y 2022 en los países con datos comparables, sin que ninguno mostrara avances.

En el papel, Chile cuenta con una arquitectura normativa robusta. La Ley N° 20.911, de 2016, obliga a todo establecimiento reconocido por el Estado a contar con un Plan de Formación Ciudadana, y las Bases Curriculares de 3° y 4° medio, aprobadas en 2019, crearon la asignatura obligatoria de Educación Ciudadana, que se imparte desde 2020. Ninguna de esas normas, sin embargo, va acompañada de una medición de aprendizaje. El Plan es un documento exigible ante la fiscalización de la Superintendencia de Educación, no un resultado evaluado, y en esas condiciones el incentivo natural es elaborarlo para cumplir el trámite antes que para transformar la enseñanza.

Es cierto que el sistema de aseguramiento de la calidad observa esta dimensión. Entre los Indicadores de Desarrollo Personal y Social de la Agencia de Calidad de la Educación figura el de «Participación y formación ciudadana», que se recoge cada año mediante los Cuestionarios de Calidad y Contexto e incide en la Categoría de Desempeño de los establecimientos. Pero, conforme al propio Marco de Evaluación de la Agencia (2025), lo que ese indicador recoge son actitudes y percepciones sobre la participación, la vida democrática y el sentido de pertenencia en el establecimiento.

Se trata, en rigor, de un indicador de clima escolar. Permite saber si los estudiantes sienten que pueden opinar, pero no si entienden cómo funciona una elección, qué es un derecho fundamental o qué implica el cambio climático. Chile puede responder afirmativamente casi todo lo que pregunta el indicador 4.7.1 y, al mismo tiempo, no saber nada sobre los conocimientos y competencias que la meta 4.7 exige.

Una meta en disputa

La meta 4.7 avanza menos que las de cobertura también por una razón política. Es la única de la agenda educativa que nombra expresamente el género, los derechos humanos y la ciudadanía mundial, y por eso es la más discutida. El contexto internacional se ha endurecido. El 22 de julio de 2025, según informó la propia Directora General de la UNESCO, Audrey Azoulay, Estados Unidos anunció su retiro de la organización con efecto al 31 de diciembre de 2026, y la revista Nature consignó que entre sus razones figuraba el desacuerdo con la agenda de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Chile refleja bien esa tensión. El país no tiene una ley de educación sexual integral, a diferencia de Argentina, y sigue rigiendo la Ley N° 20.418, de enfoque sanitario y centrada en la regulación de la fertilidad. La Cámara de Diputados rechazó por falta de quórum un proyecto en la materia en octubre de 2020, como informó entonces La Tercera. En diciembre de 2025 el gobierno saliente dio urgencia simple a una nueva moción (boletín N° 17025-04), lo que la oposición calificó de agenda ideológica, según recogieron Emol y BioBioChile en enero de 2026. La iniciativa sigue sin convertirse en ley. La Ley N° 21.675, de 2024, incorporó el mandato de una educación no sexista, pero su aplicación curricular continúa pendiente.

A ello se suma un cambio de prioridades explícito. La hoja de ruta 2026-2030 del Ministerio de Educación ordenó su agenda en torno al mérito, la libertad de elección, la seguridad escolar y la desburocratización, y dejó en segundo plano los ejes de convivencia, integración cultural y perspectiva de género de la administración anterior. Es una decisión legítima de la autoridad, que puede compartirse o no. Para este análisis importa otra cosa: los contenidos de la meta 4.7 no están asegurados por ley, sino por decretos curriculares y orientaciones ministeriales que cambian con cada gobierno. Una meta pensada a quince años descansa en instrumentos que duran cuatro.

Esto tiene una consecuencia jurídica que suele pasarse por alto. Que la meta 4.7 no sea vinculante no significa que su contenido carezca de fuerza en Chile. El artículo 29.1 de la Convención sobre los Derechos del Niño, vigente desde 1990, obliga a orientar la educación al respeto de los derechos humanos, a la preparación para una vida responsable en una sociedad libre, con espíritu de paz, tolerancia e igualdad entre los sexos, y al respeto del medio ambiente natural. Por la vía del artículo 5°, inciso segundo, de la Constitución, ese deber vincula a los órganos del Estado con independencia de que la UNESCO logre medir la meta. El problema chileno no es la falta de norma, sino que su cumplimiento quedó entregado a instrumentos de rango reglamentario.

Cuánto se gasta y en qué

El factor material conviene plantearlo con cuidado, porque suele exagerarse. En el plano internacional el problema es serio. Según el informe Counting the loss, del Informe de Seguimiento de la Educación en el Mundo de la UNESCO, la ayuda internacional a la educación cayó 8% entre 2023 y 2024 y podría reducirse cerca de 30% hacia 2027, la mayor caída desde los años noventa.

Chile está en otra situación. De acuerdo con Education at a Glance 2025, de la OCDE, el país destina el 5,9% de su PIB a educación, frente a un promedio OCDE de 4,7%, y el 15% de su gasto público, frente a un 11%. La dificultad está en la asignación. El análisis del proyecto de Ley de Presupuestos 2026 publicado por CIPER en octubre de 2025 mostró que el aumento se concentró en educación superior, por efecto de la gratuidad, mientras la educación parvularia y escolar quedaron prácticamente sin crecimiento. En ese reparto, la formación ciudadana compite con la gratuidad, con la crisis de asistencia y con el déficit de profesores, y queda sistemáticamente postergada.

Lo que corresponde hacer

De este diagnóstico se desprenden tres propuestas concretas.

La primera es volver a medir. Chile debería reincorporarse a ICCS en su próximo ciclo, porque no es posible exigir cuentas sobre aquello que se decidió no evaluar.

La segunda es medir aprendizajes y no solo percepciones. El indicador de la Agencia de Calidad debería complementarse con evaluaciones muestrales periódicas de logro en ciudadanía y sostenibilidad, con resultados públicos y sin consecuencias para los establecimientos. Sin ello, el Plan de Formación Ciudadana seguirá siendo una carpeta que se exhibe en la visita de fiscalización.

La tercera es dar estabilidad legal a estos contenidos. Lo que hoy está en bases curriculares y orientaciones ministeriales debería tener respaldo en ley, junto con estándares de formación inicial docente, de modo que un compromiso de quince años no dependa de las prioridades de cada gobierno.

Hacia 2030 la UNESCO publicará un informe en que la meta 4.7 figurará, con toda probabilidad, con progreso insuficiente o con datos insuficientes. La segunda posibilidad es la más grave, porque revela un compromiso diseñado de tal forma que ningún Estado puede ser declarado incumplidor, ya que ninguno está obligado a demostrar que lo cumplió. Para Chile, en cambio, las obligaciones que la meta recoge seguirán vigentes por la vía de la Convención sobre los Derechos del Niño, con o sin medición internacional, y su cumplimiento sigue siendo exigible al Estado.

Gonzalo Gac Soto

Abogado, derecho educacional y políticas públicas