Francisco Javier Armenakis: Control fronterizo, Fuerzas Armadas y derechos de migrantes, los límites constitucionales del “Plan Escudo Fronterizo”

Por Verónica Arrieta Ramos, Universidad de las Américas

El debate sobre el control de las fronteras en Chile ha adquirido una intensidad inédita en los últimos años, en un contexto marcado por el aumento de los flujos migratorios y la adopción de medidas estatales de carácter excepcional. Iniciativas como el denominado “Plan Escudo Fronterizo”, el despliegue de las Fuerzas Armadas en labores de vigilancia y las propuestas para criminalizar el ingreso irregular han reabierto una discusión de fondo: hasta dónde puede llegar el Estado en el resguardo de su soberanía sin transgredir los límites que impone la Constitución y el derecho internacional de los derechos humanos.

En este escenario, las tensiones entre seguridad y derechos fundamentales, entre defensa nacional y seguridad interior, así como el uso de nuevas tecnologías en el control migratorio, plantean interrogantes jurídicas relevantes que impactan directamente en el diseño institucional y en la legitimidad de las políticas públicas. Para profundizar en estos desafíos, abordamos junto al abogado y académico especialista en Derecho Penal y Garantías constitucionales, Francisco Javier Armenakis, las principales aristas constitucionales, legales y comparadas que hoy marcan el debate sobre migración, control fronterizo y el rol del Estado frente a una crisis que exige respuestas eficaces, pero también respetuosas del Estado de Derecho.

1. Desde una perspectiva constitucional, ¿cuáles son los principales límites que enfrenta el Estado al involucrar a las Fuerzas Armadas en el control fronterizo?

El principal límite tiene relación con la distribución de competencias dentro del Estado. En Chile, el control migratorio constituye una función administrativa y policial, tal como lo establece el diseño institucional de la Ley N° 21.325: el Servicio Nacional de Migraciones decide y tramita los procedimientos migratorios, mientras que las policías controlan el ingreso, fiscalizan la permanencia y ejecutan expulsiones.

Las Fuerzas Armadas no forman parte de ese entramado, por lo que solo pueden intervenir de manera excepcional, previa habilitación legal expresa y siempre bajo subordinación a la autoridad civil.

A ello se suman límites de carácter constitucional y de derecho internacional: legalidad, igualdad y no discriminación, debido proceso, prohibición de expulsiones colectivas y respeto de los derechos humanos de toda persona bajo jurisdicción del Estado, con independencia de su situación migratoria. Este marco —reforzado por los tratados internacionales y por los estándares de organismos como la Corte Interamericana y la Relatoría Especial de la ONU— impide que la intervención militar desplace la lógica civil que rige la gestión migratoria.

2. ¿El despliegue militar en zonas fronterizas puede considerarse una afectación al principio de separación entre defensa nacional y seguridad interior?

Puede generar tensiones relevantes, pero no implica necesariamente una vulneración. Todo depende de las funciones concretas que desempeñen las Fuerzas Armadas.

El ordenamiento jurídico chileno distingue entre defensa externa —propia de las FF.AA.— y seguridad interior, que corresponde a autoridades civiles y policiales. Esta distinción no es meramente declarativa, sino que se refleja en la Ley N° 21.325, en la Política Nacional de Migración y Extranjería (PNME) y en el funcionamiento del SERMIG, la Subsecretaría del Interior y la PDI.

Si la participación militar se limita a funciones de apoyo logístico, vigilancia de infraestructura crítica o colaboración técnica, y se mantiene bajo mando civil, dicha separación no se ve comprometida de manera significativa. La tensión surge cuando la intervención militar sustituye funciones propias de la policía, tales como controles de identidad, decisiones de admisibilidad, reconducciones o actuaciones que inciden directamente en derechos. En ese escenario, se desdibuja la frontera entre defensa y seguridad interior, que constituye un pilar del modelo chileno y de los sistemas comparados.

3. En el marco del “Plan Escudo Fronterizo”, ¿qué riesgos jurídicos podrían derivarse del uso de tecnologías como drones en labores de vigilancia migratoria?

El principal riesgo es la eventual afectación de derechos fundamentales, en particular la vida privada, la protección de datos personales y la no discriminación.

La Ley N° 21.325 exige que toda actuación administrativa se interprete conforme a la Constitución y a los tratados internacionales, por lo que el uso de tecnologías de vigilancia debe contar con una base legal clara, respetar el principio de proporcionalidad, establecer límites en la recolección y tratamiento de la información, y contemplar mecanismos de control efectivos.

Asimismo, cuando los datos obtenidos sirven de base para decisiones como el rechazo de ingreso, la reconducción o la expulsión, la autoridad debe garantizar un procedimiento racional y justo, la debida motivación y el acceso a recursos efectivos. A ello se suma la prohibición de expulsiones colectivas y la obligación de realizar evaluaciones individuales. En consecuencia, la tecnología puede facilitar la gestión, pero no sustituir las garantías.

4. ¿Cómo se equilibran la soberanía estatal y la obligación de respetar los derechos humanos de las personas migrantes?

El equilibrio se construye sobre dos premisas complementarias. Por una parte, el Estado tiene la facultad soberana de regular la admisión, permanencia y salida de extranjeros; por otra, dicha facultad se encuentra jurídicamente limitada por la Constitución, los tratados internacionales y la propia Ley N° 21.325.

La legislación chilena incorpora principios como la migración segura, ordenada y regular, la integración, la unidad familiar, la no discriminación y el principio pro persona. A su vez, el derecho internacional establece límites claros: prohibición de expulsiones colectivas, respeto del principio de no devolución, consideración del interés superior del niño y garantías reforzadas en procedimientos de expulsión.

En este contexto, la soberanía migratoria no es discrecional, sino que debe ejercerse dentro de un marco normativo que protege la dignidad humana y exige un análisis caso a caso.

Así las cosas, el equilibrio viene dado por la propia obligación contraída por el Estado de respetar las normas que el mismo ha creado y/o suscrito para respetar los derechos de las personas migrantes.

5. ¿La eventual tipificación del ingreso irregular como delito se ajusta a los estándares internacionales en materia de derechos humanos?

No, hoy bajo la normativa actual, no se ajustaría, pues la Ley N° 21.325 establece expresamente que la migración irregular no constituye delito, lo que se alinea con los estándares internacionales, que recomiendan abordar estas situaciones por vías administrativas y reservar el derecho penal para conductas de mayor lesividad, como la trata o el tráfico de migrantes.

La eventual criminalización del ingreso irregular exigiría acreditar que la medida cumple con los principios de necesidad, proporcionalidad y mínima intervención penal, así como garantizar que no se sanciona una condición, sino una conducta jurídicamente relevante. Diversos organismos internacionales —incluida la Relatoría Especial sobre migrantes y la jurisprudencia interamericana— han advertido que el uso del derecho penal en este ámbito puede generar efectos contraproducentes y comprometer garantías básicas, especialmente en contextos de vulnerabilidad.

6. ¿Qué efectos podría tener la criminalización de la migración irregular en el sistema penal chileno?

El impacto sería significativo. El sistema penal asumiría casos que actualmente se tramitan en sede administrativa ante el SERMIG, lo que incrementaría la carga del Ministerio Público y de los tribunales.

Asimismo, podría generarse una superposición de sanciones —penales y administrativas— respecto de los mismos hechos, lo que tensiona el principio de non bis in idem.

Adicionalmente, se vería alterado el diseño institucional vigente, que distingue entre delitos graves —como la trata, el tráfico o la falsificación documental— y situaciones administrativas de irregularidad. La Corte Suprema ha sido especialmente enfática en exigir ponderación, debido proceso y análisis individual en materia de expulsiones, lo que sugiere que una respuesta penal podría generar más fricciones que soluciones.

7. ¿Existen precedentes en el derecho comparado que puedan orientar a Chile en la adopción de medidas excepcionales en frontera?

Sí, y en términos generales son consistentes. El derecho internacional admite la adopción de medidas excepcionales por razones de seguridad nacional, orden público, salud pública o protección de derechos de terceros, pero exige que estas sean proporcionales, no discriminatorias y sujetas a control.

En materia de protección internacional, instrumentos como la Declaración de Cartagena, la Ley N° 20.430 y las directrices del ACNUR establecen obligaciones claras: prohibición de devolución cuando existe riesgo grave, evaluación individualizada, consideración del interés superior del niño y protección reforzada para personas en situación de vulnerabilidad.

Asimismo, organismos como ACNUDH y la OIM han desarrollado estándares de gobernanza fronteriza con enfoque de derechos humanos, que enfatizan la necesidad de evitar medidas automáticas, garantizar el acceso a procedimientos y asegurar recursos efectivos. En ese sentido, la experiencia comparada no respalda controles intensificados que carezcan de contrapesos institucionales.

8. Finalmente, ¿estas medidas responden a una política sostenible o más bien a una reacción coyuntural frente a la crisis migratoria?

Depende de su grado de integración en la Política Nacional de Migración y Extranjería y en la institucionalidad vigente. La PNME contempla diversos ejes —regularidad, seguridad, protección internacional, integración y gobernanza, entre otros—, por lo que cualquier medida fronteriza debe articularse con dichos lineamientos y con los órganos competentes.

Cuando las medidas cuentan con base legal clara, responden a criterios de proporcionalidad y se someten a evaluación, pueden formar parte de una política pública de largo plazo. En cambio, cuando descansan en mecanismos excepcionales o atribuyen a las Fuerzas Armadas funciones propias de la gestión civil, suelen responder a una lógica reactiva y difícilmente se consolidan como una política sostenible.