Reclamaciones de ilegalidad contra sanciones administrativas en la jurisprudencia judicial actual

I.- Introducción

Numerosos y recientes pronunciamientos de nuestros tribunales superiores de justicia, en conocimiento y resolución de acciones contenciosas administrativas de reclamación por ilegalidad en materias sancionatorias, parecen reconfigurar, en nuestra opinión restrictivamente, el alcance o extensión de dichas acciones jurisdiccionales, aplicando criterios que, en ocasiones, denotan una excesiva deferencia hacia las decisiones de los órganos de la Administración del Estado, con el consiguiente riesgo de anular o, en su defecto, debilitar el efectivo control judicial de la actividad administrativa sancionadora.

A continuación, sin ánimo de exhaustividad, nos proponemos revisar tres aspectos centrales que pueden desprenderse de dicha jurisprudencia. En primer lugar, la caracterización de dichas acciones anulatorias como de “legalidad o derecho estricto”. En segundo término, la supuesta imposibilidad de revisar la proporcionalidad de una sanción administrativa cuando esta es aplicada dentro del marco fijado por el legislador. Finalmente, la improcedencia del reclamo de ilegalidad “por ausencia de agravio o interés jurídico actual”, cuando previamente el órgano administrativo acoge parcialmente un recurso interpuesto por el administrado reduciendo o rebajando la sanción originalmente aplicada.

II.- Las acciones de reclamación de ilegalidad como acciones de derecho estricto: el mérito como límite al control judicial

En numerosos pronunciamientos judiciales se ha sostenido -en nuestra opinión correctamente- que los contenciosos administrativos anulatorios contra decisiones sancionatorias tienen por objeto y están destinados a controlar la legalidad de los actos administrativos, siendo improcedentes para revisar el mérito de la decisión adoptada por la autoridad[2]. También se ha señalado que las acciones de reclamación están dirigidas a revisar la legalidad de las resoluciones dictadas, pero que dicho control no permite al tribunal sustituir el criterio técnico de la autoridad administrativa ni transformarse en una nueva instancia para revisar el mérito, oportunidad o conveniencia de la decisión[3]. En definitiva, se ha sentenciado que las acciones contenciosas administrativas de reclamación de ilegalidad tienen por finalidad revisar si el organismo actuó conforme a la ley[4].

No obstante, las dudas surgen respecto del alcance y la rigurosidad de esas afirmaciones. En otras palabras, ¿qué entienden nuestros tribunales superiores de justicia por legalidad?

Desde ya, es importante consignar que la legalidad se distingue del mérito de la decisión administrativa. Esto último, refiere a la oportunidad, la conveniencia, la utilidad, la pertinencia y/o la adecuación práctica que llevan a la Administración a escoger una determinada alternativa entre varias decisiones jurídicamente posibles[5]. Este elemento, en virtud del principio de separación de poderes y del principio de deferencia hacia la Administración, en nuestra opinión, no se encuentra sujeto al escrutinio judicial.

No obstante, la juridicidad de una decisión administrativa comprende un conjunto de requisitos y exigencias que sí pueden -y estimamos deben- ser controlados por los tribunales de justicia, como lo son: a) que el acto emane de una autoridad previa y regularmente investida; b) que emane de un órgano competente; c) que el acto administrativo sea fruto de un procedimiento administrativo racional y justo; d) que el acto cumpla con las formalidades esenciales previstas en el ordenamiento jurídico; e) que la potestad administrativa sea ejercida persiguiendo el fin para el cual la atribuyó el legislador; f) que el acto administrativo tenga motivos y, en su caso, motivación; g) la revisión de la real existencia de dichos motivos y de su correcta calificación jurídica; h) la proporcionalidad de la decisión o medida adoptada; i) el cumplimiento del derecho sustantivo -ordenamiento jurídico constitucional y legal- en la emisión del acto; y, j) la ausencia de arbitrariedad en la decisión.

Todos los requisitos y exigencias reseñados constituyen parte integrante de la juridicidad vigente y, por ende, el calificar las acciones contenciosas administrativas en materia sancionatoria como acciones que tiene por objeto controlar la legalidad del acto administrativo -como acciones de derecho estricto-, no puede ser un argumento o afirmación -una excusa- empleada para soslayar el real y efectivo control jurisdiccional de la decisión administrativa.

Por vía meramente ejemplar -dado que una revisión y análisis exhaustivo de la jurisprudencia judicial excedería con creces el modesto objeto de esta columna de opinión-, recientemente la Corte Suprema[6] confirmó la sentencia de la Corte de Apelaciones de Valparaíso[7] que rechazó la reclamación judicial presentada por un establecimiento educacional en contra de la Superintendencia de Educación y mantuvo la multa de 51 UTM aplicada. La reclamante sostuvo que el procedimiento sancionatorio se había sustentado en una denuncia genérica y unilateral, y que la autoridad no habría verificado directamente los hechos, sino que se limitó a una revisión documental. Argumentó que había adoptado medidas disciplinarias y acciones de carácter formativo respecto de los alumnos involucrados, las que quedaron registradas en sus hojas de vida. Agregó que no fue posible implementar medidas de acompañamiento respecto de la alumna afectada, debido a que había sido retirada voluntariamente del colegio antes de que se formulara la denuncia, y señaló que aplicó el protocolo de maltrato que estimó procedente conforme a los antecedentes conocidos. Finalmente, alegó que la Superintendencia no valoró adecuadamente la prueba aportada, vulneró el debido proceso e impuso una sanción desproporcionada.

Dentro de otras consideraciones que fundaron el rechazo del reclamo de ilegalidad, la Corte de Apelaciones descartó la existencia de vicios en el procedimiento administrativo o en la resolución impugnada, sosteniendo que los argumentos de la reclamante buscaban cuestionar la valoración realizada por la autoridad sobre los antecedentes reunidos durante la investigación, la suficiencia de las medidas adoptadas y la procedencia de la sanción. Así, concluyó que la pretensión del establecimiento buscaba que la Corte reemplazara el juicio efectuado por la autoridad administrativa por uno distinto, cuestión que excedía el control de legalidad que correspondía ejercer.

En nuestra opinión, conforme a lo señalado precedentemente, el control judicial sí puede -y debe- extenderse a la revisión y ponderación que la autoridad administrativa realiza de los antecedentes probatorios que justifican y dan sustento a una decisión sancionatoria. También abarca el análisis de la supuesta conducta infraccional atribuida por la Administración al administrado. Y, finalmente, debe revisarse la procedencia jurídica -principio de legalidad y de proporcionalidad- de la sanción impuesta.

Ninguna de las exigencias señaladas constituye mérito de la decisión administrativa, sino que forman parte integrante de la juridicidad de esta y, por ende, plenamente sometidas al control jurisdiccional, conforme lo dispone el artículo 38, inciso 2°, de la Constitución Política de la República.

III.- La imposibilidad de revisar la proporcionalidad de una sanción administrativa cuando esta es aplicada dentro del marco fijado en la ley.

Uno de los aspectos mayormente reclamados judicialmente por los administrados que son objeto de sanciones administrativas, es la proporcionalidad de estas. No obstante, en ocasiones, nuestros tribunales superiores de justicia se limitan a señalar, de manera puramente formal, que: “(…) la sanción (…) se encontraba contemplada dentro del catálogo legal aplicable a la infracción”, descartando la vulneración del principio de proporcionalidad[8]. Peor aún, en una tesitura en extremo peligrosa, se ha llegado a sostener en un fallo de la Corte Suprema -afortunadamente hasta ahora solo en voto de prevención-, que la facultad para determinar la naturaleza y la cuantía de la sanción corresponde privativamente a la Administración, precisándose que los tribunales de justicia no se encuentran habilitados para sustituir a la autoridad administrativa en el ejercicio de su potestad sancionadora[9].

El principio de proporcionalidad de la sanción no constituye mérito de una decisión administrativa, sino un componente central de su juridicidad. Por ende, fuera de ser un aspecto que siempre puede y debe ser controlado por el tribunal, dicho escrutinio no se satisface con la mera constatación de que, la sanción administrativa, fue aplicada dentro del marco general y abstracto previsto por el legislador. La naturaleza de la infracción, las circunstancias concretas y acreditadas de su comisión, las agravantes y atenuantes concurrentes, la afectación al bien jurídico protegido por la norma legal de que se trate, entre otros, son aspectos que no solo deben ser ponderados por el órgano administrativo al adoptar la decisión, sino que, especialmente, por el tribunal llamado a controlar la validez del acto sancionatorio, bajo el principio de razonabilidad.

De este modo, el control de la determinación administrativa de la sanción no implica sustitución de la autoridad en el ejercicio de su potestad sancionadora. En efecto, mientras el control judicial examina si la decisión es jurídicamente válida -conforme a los parámetros normativos, constitucionales y legales-, la sustitución supone que el juez tome la decisión de mérito que corresponde competencialmente a la autoridad administrativa.

IV.- La improcedencia del reclamo de ilegalidad cuando el órgano administrativo acoge previa y parcialmente un recurso administrativo

Recientemente, la Corte Suprema[10] rechazó un recurso de apelación respecto de la decisión de la Corte de Apelaciones de Santiago[11], por medio de la cual se había rechazado el reclamo de ilegalidad interpuesto en contra el Consejo de la Comisión para el Mercado Financiero, relacionado con una multa aplicada por infracción al artículo 169, inciso 3°, de la Ley N°18.045, Ley de Mercado de Valores.

En el considerando sexto de la sentencia definitiva de segunda instancia, la Corte Suprema concluye que: “(…) el recurso de apelación no puede prosperar, desde que el reclamante carece de un agravio actual, presupuesto indispensable para la procedencia de todo medio de impugnación, toda vez que, la sanción originalmente impuesta -multa ascendente a 1.000 Unidades de Fomento- fue reducida a 500 UF (…), dictada al resolver el recurso de reposición administrativa, acogiendo así la pretensión formulada por el propio interesado en dicha sede. / Tal circunstancia demuestra que no subsiste un perjuicio concreto y vigente derivado del acto administrativo reclamado, pues el reclamante obtuvo precisamente, el beneficio solicitado en sede administrativa -la disminución de la multa-, sin que la sentencia apelada haya generado un detrimento adicional que habilite la intervención de esta Corte”.

Cabe precisar que el acuerdo fue adoptado luego de desechar la indicación previa de un Ministro Suplente, quien estuvo por emitir pronunciamiento sobre las ilegalidades denunciadas por el reclamante, por estimar que en la especie no resultaba procedente fundar el rechazo del arbitrio en la ausencia de agravio.

De este modo, la Corte Suprema no estimó necesario entrar al análisis de las alegaciones de fondo formuladas por el recurrente, atendido la supuesta ausencia de agravio y la falta de interés jurídico actual[12].

En nuestra opinión, el hecho consistente en que la reclamada hubiere acogido parcialmente el recurso administrativo interpuesto -acogiendo la petición de reducción de la multa impuesta-, pero rechazando la solicitud principal -que se dejara sin efecto la sanción administrativa por vicios de legalidad-, no constituye un fundamento jurídico suficiente para, en definitiva, negar la tutela judicial efectiva asegurada en el artículo 38, inciso 2°, de la Constitución Política, empleando mañosamente un argumento procesal: la inexistencia de agravio y/o de interés jurídico actual.

Si la pretensión principal del sancionado que impugna administrativamente un acto tachado de ilegalidad consiste en que este sea dejado sin efecto, acogiéndose una petición subsidiaria o secundaria de rebaja de la sanción impuesta, el agravio y el interés jurídico persisten, lo que no puede obstar a la revisión judicial de la decisión administrativa adoptada.

Es más, incluso la Ley N°19.880, Establece Bases de los Procedimientos que rigen los actos de los Órganos de la Administración del Estado, al regular en su artículo 59 los recursos administrativos de reposición y jerárquico, prescribe en su inciso 2°: “Rechazada total o parcialmente una reposición, se elevará el expediente al superior que corresponda si junto con ésta se hubiere interpuesto subsidiariamente recurso jerárquico”.

De este modo, si en la impugnación administrativa el legislador ordena que, pese a acogerse parcialmente un recurso de reposición, los antecedentes deban igualmente ser elevados para ante el superior y la consiguiente resolución del recurso jerárquico, no resulta razonable que dicha regla no opere respecto de la impugnación o revisión judicial de la decisión administrativa, lo cual constituye una garantía constitucional para todo administrado.

Finalmente, cabe resaltar que el artículo 71, inciso 1°, del D.L. N°3538, Crea la Comisión para el Mercado Financiero, reitera una regla similar, pero referida específicamente a la impugnación judicial: “Los sancionados por el Consejo podrán presentar reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones de Santiago, dentro del plazo de diez días hábiles computado de acuerdo a lo establecido en el artículo 66 del Código de Procedimiento Civil, contado desde la notificación de la resolución que impuso la sanción que rechazó total o parcialmente el recurso de reposición o desde que ha operado el silencio negativo al que se refiere el inciso tercero del artículo 69. Dichos reclamos gozarán de preferencia para su vista y fallo (…)”.

Por ende, el criterio eminentemente formal que ha venido sustentado la Corte Suprema en la materia, nos parece equívoco.

V.- Conclusión: el peligroso debilitamiento del control judicial de la actividad sancionatoria de la Administración del Estado

Los tres aspectos sucintamente revisados en esta columna de opinión, nos permiten concluir que en nuestra jurisprudencia actual existe una tendencia que debilita el control judicial de la actividad sancionatoria de la Administración del Estado. El poder sancionador administrativo es fundamental en la compleja sociedad y economía moderna -no pretendemos negarlo-, no obstante requiere, ineludiblemente, de un real y efectivo control judicial como contrapeso frente al ejercicio -eventualmente- abusivo, excesivo o arbitrario de las potestades públicas. El peligro central que encierran los criterios judiciales expuestos, es el debilitamiento del principio de juridicidad y, con ello, la potencial afectación de los derechos de los administrados. (Santiago, 1° de octubre de 2026)

[1] Profesor Auxiliar de Derecho Administrativo de la Escuela de Derecho, Facultad de Ciencias Sociales y Económicas, Universidad Católica del Maule, Talca, Chile, [email protected]

[2] Corte de Apelaciones de Santiago, rol N°853-2025, de 9 de enero de 2026.

[3] Corte de Apelaciones de Valparaíso, rol N°135-2026, de 5 de agosto de 2026.

[4] Corte de Apelaciones de Santiago, rol N°687-2026, de 20 de julio de 2026.

[5] Naturalmente, el mérito no significa arbitrariedad y, por tanto, que un aspecto de la decisión administrativa pertenezca al mérito no implica de modo alguno que esta quede fuera del Derecho y, por ende, del control de juridicidad.

[6] Corte Suprema, rol N°46.785-2026, de 4 de septiembre de 2026.

[7] Corte de Apelaciones de Valparaíso, rol N°135-2026, de 5 de agosto de 2026.

[8] Corte de Apelaciones de Santiago, rol N°309-2026, de 15 de septiembre de 2026.

[9] Corte Suprema, rol N°42.736-2026, de 12 de agosto de 2026.

[10] Corte Suprema, rol N°49.769-2025, de 9 de septiembre de 2026.

[11] Corte de Apelaciones de Santiago, rol N°479-2024, de 22 de octubre de 2025.

[12] Similar criterio es posible apreciar en: Corte Suprema, rol N°48.448-2025, de 2 de septiembre de 2026. En este caso, se sostuvo que la acción que permite reclamar judicialmente contra una resolución dictada en un procedimiento sancionatorio -en el ámbito educacional- es un mecanismo de control de legalidad de los actos de la Administración y que, por su naturaleza anulatoria, exige que quien reclama se encuentre efectivamente afectado por la decisión administrativa cuya legalidad cuestiona. No obstante, la Corte Suprema constató que la reclamante había obtenido en sede administrativa una rebaja de la sanción originalmente impuesta. Por ende, a juicio del máximo tribunal esa modificación favorable excluía la existencia de un perjuicio actual susceptible de ser reparado mediante el reclamo judicial. Añadió que pretender reabrir la discusión después de haberse acogido parcialmente la pretensión en sede administrativa, desnaturalizaba la finalidad estrictamente anulatoria del mecanismo y lo transformaba en una instancia de revisión de mérito. Por estas razones, rechazó la reclamación interpuesta en contra de la Superintendencia de Educación -la cual había sido previamente acogida por la Corte de Apelaciones de Rancagua, rol N°51-2025, de 10 de septiembre de 2025-, sin entrar al fondo de las alegaciones formuladas.