La Corte de Apelaciones de Santiago rechazó los reclamos de ilegalidad presentados por las administradoras de fondos de pensiones Modelo SA y Capital SA en contra del Consejo para la Transparencia que ordenó a la Superintendencia de Pensiones entregar información sobre los manuales destinados a regular la forma en que los afiliados a las AFP pueden obtener el pago de beneficios, datos solicitados por ley de transparencia.
La sentencia afirma que no basta para estimar reservada la información ordenada entregar, la consideración de que los manuales de procesos desde el año 2013 al 2018 sean generados y aportados por las AFP a la Superintendencia, desde que tal hecho no la convierte en privada, porque la Ley de Transparencia, basada en la norma constitucional citada, dispone que es pública la información que obre en poder de los órganos de la Administración del Estado, cualquiera sea su origen, a menos que se encuentre sujeta a alguna causal excepcional de reserva, cuyo no es el caso.
La resolución agrega que en esas condiciones, la Superintendencia de Pensiones está en la obligación de dar cumplimiento al principio de transparencia de la función pública, cautelando la publicidad de los actos, resoluciones, sus fundamentos y procedimientos de la Administración, y facilitando el acceso de cualquier persona a esa información, a través de los medios y procedimientos que la ley prevé para dicho objeto.
“Corrobora lo dicho el artículo 10 de la LT, según el cual el acceso a la información comprende el derecho de acceso a actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, y se respalda en el artículo 11, letra c) de la misma ley, que consagra la presunción de publicidad, y según el que ‘… toda la información en poder de los órganos de la Administración del Estado se presume pública, a menos que esté sujeta a las excepciones señaladas’”, añade.
Para el tribunal de alzada, la preceptiva transcrita permite rechazar los argumentos de la reclamante, pues de ella se desprende que si la información obra en poder de un organismo de la Administración Pública, sin importar su origen o su formato, es en principio, pública. Para desvirtuar lo anterior la reclamante ha debido acreditar que concurre una causal de secreto o reserva establecida en una ley de quórum calificado, según el artículo 8° inciso 2° de la Constitución, correspondiendo la carga de la prueba del secreto a quien invoca la causal.
“Los manuales en cuestión están destinados a regular la forma en que los afiliados a la AFP pueden obtener el pago de sus beneficios, y se encuentran en poder de la Superintendencia de Pensiones porque son necesarios para que ésta pueda ejercer sus facultades fiscalizadoras, según lo manda el D.L. N°3.500 en sus artículos 93, 94 y 94 bis, cuyo contenido fue anteriormente transcrito”, consigna la resolución.
Sobre la organización y fines de las administradores de fondos de pensiones de los trabajadores, el fallo de la Corte de Apelaciones de Santiago, detalla lo siguiente:
Las AFP, desde luego, no son órganos públicos y por lo tanto no están obligados por la Ley de Transparencia, pero han sido organizadas para prestar un servicio de finalidad pública exclusiva, en áreas o funciones que anteriormente eran realizadas por el Estado y que se traspasaron a dichos organismos.
Las AFP carecen de autonomía para cumplir otras finalidades que la de invertir los fondos que administran y producen, relativos a prestaciones de seguridad social, estando delimitado su objeto. Su actuación se fija en el D.L N°3.500, controlado y fiscalizado por la Superintendencia de Pensiones, que fue el órgano requerido de información, siendo éste sujeto obligado por la Ley de Transparencia.
Las AFP prestan servicios en favor de sus cotizantes de seguridad social, los trabajadores, y su origen se funda en la obligación impuesta a éstos, sean dependientes e independientes, de realizar cotizaciones. El servicio consiste en administrar tales fondos, respondiendo por los perjuicios causados a los cotizantes en sus cuentas de capitalización individual y de una serie de otras cuestiones relativas a dicha tarea.
En tanto, la Superintendencia de Pensiones, en el ejercicio de las funciones de fiscalización y control respecto de la administración y rentabilidad de los fondos previsionales, “(…) debe estar en condiciones de detectar las infracciones o incumplimientos de las obligaciones que la normativa vigente impone a las AFPs, y asegurarse que éstas gestionen adecuadamente los riesgos asociados a su funcionamiento, aminorando su exposición a los mismos, a fin de obtener adecuada rentabilidad y seguridad de los fondos que administran, garantizando la entrega eficiente y oportuna de los servicios, beneficios y prestaciones que la ley establece en favor de los afiliados y beneficiarios”.
Para el cumplimiento de dichos fines –prosigue–, la Superintendencia de Pensiones elaboró una metodología de ‘Supervisión Basada en Riesgos’, que permite identificar el perfil de riesgo de los procesos asociados a cada tipo de fiscalizado, así como analizar y evaluar la gestión de riesgos de las AFP. En el ejercicio de la atribución señalada en el artículo 94 N°20 del D.L N°3500, los manuales de procesos ordenados entregar, desde el año 2013 al 2018, obran en poder de la Superintendencia, de acuerdo con lo que establece la Resolución N°102 de 26 de diciembre de 2017 de dicha entidad, que aprueba el ‘Modelo de Supervisión Basada en Riesgos’ de la SP, que busca resguardar los intereses de los usuarios, velando, entre otros, por la calidad y oportunidad de los beneficios.
“Entonces, los aludidos manuales se envían por las Administradoras a la Superintendencia de Pensiones para que ésta ejerza las facultades fiscalizadoras, siendo los antecedentes objeto de análisis para determinar que el fiscalizado se enmarque en los parámetros legales. De ello se desprende que lo que se ha pedido es información pública, según el inciso 2° del artículo 8° de la Constitución (…). Así, la información privada que se entregue a los entes fiscalizadores en el marco de las atribuciones que a éstos les ha otorgado el ordenamiento jurídico, pasa a ser de pública, en principio, y lo requerido forma parte de los procedimientos de fiscalización o supervisión de riesgos que ejecuta la Superintendencia, ya que sobre ello recaen sus revisiones, para determinar el cumplimiento de la normativa aplicable a las AFP, en particular en lo que respecta a la fiscalización del pago de beneficios a los afiliados (…). La publicidad del actuar de los órganos del Estado, que como se ha visto se reconoce como un principio de las Bases de la Institucionalidad en el artículo 8° de la Carta Fundamental, fortalece el control de la ciudadanía respecto de la actuación de sus órganos, en especial si existe interés público comprometido”, explica el fallo.
Afectación del negocio
Respecto de una eventual causal de reserva debido a que la publicidad de la información solicitada podría afectar políticas o estrategias de negocios de las recurrentes, el tribunal de alzada considera que: “No basta la mera afirmación de que concurre una causal de secreto para estimarla concurrente e impedir el acceso a la información que se reclama. De estimar que los manuales contienen derechos que deben resguardarse manteniendo su secreto, ella debe ser objeto de un examen para determinar su concurrencia, que fue lo que hizo el Consejo para la Transparencia, análisis que no puede estimarse arbitrario ya que está sujeto a los principios que deben ser observados en la materia, en especial si se trata de derechos de carácter social que, por su importancia van más allá del interés particular, para trasladar su contenido al conocimiento público, por mediar un interés social, pues en la realización de los negocios se usan por la recurrente bienes ajenos, lo que apareja más exigencias para aceptar la concurrencia de la causal de excepción a la regla general de publicidad”.
Para dilucidar este punto, el fallo recuerda que el inciso 1° del artículo 5° de la Ley de Transparencia dispone que los fundamentos y documentos que sirven de sustento o complemento directo de los actos de los órganos de la Administración son públicos. Ello, sumado a la existencia de una presunción legal de publicidad que reconoce que toda información que obre en poder de los órganos de la Administración en principio es pública, el afectado por dicha presunción, para desvirtuarla debe justificar la concurrencia de algunas de las excepciones a la publicidad que establece el artículo 21 de la Ley de Transparencia, acreditando cómo la publicidad puede afectar alguno de los bienes jurídicos indicados en el artículo 8° de la Carta Fundamental.
Asimismo, la Corte de Apelaciones de Santiago al resolver valoró la respuesta entregada por el CPLT sobre la eventual afectación de los derechos comerciales y económicos planteada por las AFP.
De acuerdo con lo informado y el tenor de la Decisión, para verificar la concurrencia de la afectación a los derechos comerciales y económicos alegada por las AFPs que evacuaron descargos en el procedimiento de amparo, el Consejo indicó en el considerando 6) de su decisión que deben concurrir copulativamente los siguientes requisitos:
-Que la información requerida sea secreta, esto es, que no sea generalmente conocida ni fácilmente accesible para personas introducidas en los círculos en que normalmente se utiliza el tipo de información en cuestión;
-Que la información sea objeto de razonables esfuerzos para mantener su secreto; y,
-El secreto o reserva de la información requerida proporcione a su poseedor una evidente mejora, avance o ventaja competitiva, o su publicidad puede afectar significativamente el desenvolvimiento competitivo de su titular’.
Para el examen de afectación –ahonda– que exige el artículo 8° de la Constitución y la causal de reserva del artículo 21 N°2 de la LT, y determinar el cumplimiento de dichos requisitos, el Consejo analizó las alegaciones de la Superintendencia de Pensiones y de las AFP que se opusieron a la entrega de los manuales referidos. Ha señalado que según los antecedentes a la vista, ninguno de ellos allegó argumentos concretos que permitieran concluir que la publicidad de los manuales afectara su desenvolvimiento competitivo, o de qué modo podrían verse afectados derechos comerciales y económicos (…). Razonó en el considerando 5) de la decisión ‘que los manuales en comento, se deben confeccionar en mérito de las disposiciones normativas respectivas, por lo tanto, su contenido constituye más bien, un reflejo de aquellas. De ahí que, mal se puede con su conocimiento, acceder a un antecedente que pueda afectar sus derechos económicos’.
“El Consejo usó el criterio de que la afectación de los bienes jurídicos protegidos por el artículo 21 de la Ley de Transparencia no se presume, sino que debe probarse una expectativa razonable de daño o afectación, con suficiente especificidad para justificar la reserva, lo que en la especie no ocurrió ya que las AFP que se opusieron a la entrega de lo pedido no fundamentaron adecuadamente la forma en que la entrega de los manuales, destinados a regular la forma como los afiliados pueden obtener el pago de sus beneficios, afecten la posición competitiva de las AFPs”, devela.
“Entonces, no existe forma de entender que su entrega al requirente pueda afectar los derechos comerciales o económicos de la A.F.P. Modelo S.A., ni conferir alguna ventaja comparativa indebida a sus competidoras, pues no contienen antecedentes técnicos ni comercialmente sensibles relacionados con la estrategia actual de inversión, y cuya publicidad pudiera conferir una ventaja indebida a las demás AFP del mercado”, concluye.
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Por tanto, se resuelve que se rechazan los reclamos de ilegalidad deducidos por abogado, en representación de Administradora de Fondos de Pensiones Modelo Sociedad Anónima, y por abogados en representación de Administradora de Fondos de Pensiones CAPITAL S.A., en contra de la decisión de amparo Rol C311-20, adoptada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, en su sesión ordinaria Nº1097, celebrada con fecha 18 de mayo de 2020.