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Con voto en contra.

Normas que sancionan a empresas condenadas por prácticas antisindicales o desleales con prohibición de contratar con el Estado por dos años, se declaran inaplicables por el Tribunal Constitucional.

Vulneran la igualdad ante la ley y el debido proceso.

30 de noviembre de 2021

El Tribunal Constitucional acogió un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 4, inciso primero, segunda parte, de la Ley N° 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, y el artículo 294 bis, del Código del Trabajo.

Los preceptos legales referidos establecen:

“Artículo 4. Podrán contratar con la Administración las personas naturales o jurídicas, chilenas o extranjeras, que acrediten su situación financiera e idoneidad técnica conforme lo disponga el reglamento, cumpliendo con los demás requisitos que éste señale y con los que exige el derecho común. Quedarán excluidos quienes, dentro de los dos años anteriores al momento de la presentación de la oferta, de la formulación de la propuesta o de la suscripción de la convención, según se trate de licitaciones públicas, privadas o contratación directa, hayan sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador, o por delitos concursales establecidos en el Código Penal” (Inciso primero).

“Artículo 294 bis. La Dirección del Trabajo deberá llevar un registro de las sentencias condenatorias por prácticas antisindicales o desleales, debiendo publicar semestralmente la nómina de empresas y organizaciones sindicales infractoras. Para este efecto, el tribunal enviará a la Dirección del Trabajo copia de los fallos respectivos”.

La gestión pendiente en que incide el requerimiento de inaplicabilidad se origina en una denuncia de vulneración de derechos fundamentales, seguida ante el 2° Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago, interpuesta por un grupo de socios del Sindicato Nacional de Trabajadores de AFP Provida, en contra de la empleadora y requirente AFP Provida S.A., quienes reclamaron el pago de un bono por buen término de negociación que no les fue pagado en razón de contar con más de 180 días de licencia médica a la fecha del pago del referido bono.

Se declaró que la demandada incurrió en un acto de discriminación en razón de la salud de los trabajadores, condenándola al pago del bono debidamente reajustado y, adicionalmente, se excluyó de participar en los convenios que alude el artículo 4 de la Ley 19.886. Contra dicha decisión la requirente interpuso un recurso de nulidad ante la Corte de Apelaciones de Santiago, actuación que constituye la gestión pendiente invocada.

La requirente sostiene que la aplicación de las disposiciones impugnadas vulnera la garantía constitucional del debido proceso, ya que han permitido la imposición de una sanción severa (la exclusión del sistema de contratación pública), sin que esa sanción haya sido precedida de una discusión previa, menos aún posibilidad de rendir prueba o impugnar la decisión. Señala que, por el contrario, la sanción se impone automáticamente, sin posibilidad alguna de un procedimiento e investigación racional y justo.

Añade que se contraviene el principio non bis in idem, toda vez que en primera instancia fue sancionada y, sin embargo, en forma adicional el precepto impugnado ha permitido que se le aplique otra sanción, de naturaleza distinta (administrativa), que emana del mismo hecho que dio lugar a la sanción laboral original. Detalla que el mismo hecho da lugar a dos sanciones diferentes y en órdenes también distintos (laboral y contratación pública), contraviniendo el mencionado principio que impide imponer a un sujeto un doble castigo por un mismo hecho y fundamento.

Por último, argumenta que se ha vulnerado el principio de proporcionalidad. Aduce la sanción aplicada es en extremo rígida y que no se vincula a ninguna circunstancia del caso en cuestión, sino que opera en forma automática como sanción única de diferentes conductas, sin importar sus características intrínsecas, entidad, trascendencia ni gravedad. Esta situación, indica, reviste una dureza que ni siquiera se observa en el derecho penal, donde el juez goza de una serie de herramientas para calibrar la sanción a la conducta ilícita particular que se desea sancionar, tales como la aplicación de atenuantes y agravantes.

El Tribunal Constitucional acogió el requerimiento. Razona en su fallo que la aplicación concreta de los preceptos vulnera la garantía de igualdad ante la ley, pues la norma no diferencia situaciones que son objetivamente distintas. Argumenta que la igualdad ante la ley consiste en que las normas deben ser iguales para todas las personas que se encuentran en una misma situación, pero, consecuentemente, distintas para aquellas que se encuentran en circunstancias diversas.

En ese sentido, agrega que el artículo 4, inciso primero, de la Ley N° 19.886, obsta a participar en licitaciones con el Estado a todos los empleadores condenados por igual, con independencia de su comportamiento individual y sin atender a que puedan haber cumplido el respectivo fallo condenatorio, en su oportunidad. La disposición opera con desaprensión a las particulares circunstancias que puedan constituir como diverso un caso respecto de otro, imponiendo un tratamiento idéntico en todo evento. Pese a que pueden cometerse infracciones distintas, la respuesta del legislador, materializada en la norma impugnada, es y será siempre la misma.

Precisa que la norma describe una conducta amplísima, que no individualiza por sus características propias cuáles son en sí mismos los hechos concretos que se valoran por sus repercusiones negativas. En ese sentido, la Magistratura Constitucional sostiene que la norma es susceptible de aplicación indiscriminada, pudiendo llegar hasta abarcar actuaciones de ínfima significación o apenas reconducibles a su formulación genérica, a las que se ha de aplicar una sanción única e inexorable, prevista con un rigor que otras normas reservan para faltas más graves.

Añade que la aplicación de las normas impugnadas implica una infracción a la garantía constitucional a un debido proceso, toda vez que el afectado no tiene una posibilidad de discutir la procedencia o extensión de la sanción que en virtud de la norma reprochada se le impone, coartando en definitiva toda posible de intervención suya, en defensa de sus intereses, al no arbitrar el legislador oportunidad alguna que resulte idónea al efecto, lo que equivale lisa y llanamente a negarle toda posibilidad de defensa.

Señala que las normas impugnadas del orden laboral constituyen un complemento indispensable para la aplicación de la inhabilidad de contratar, pues se relacionan con la materialización de la misma, por parte de la Administración del Estado. Motivo por el cual también se declaran inaplicables, por cuanto el vicio de inconstitucionalidad anteriormente referido respecto del artículo 4, inciso primero, de la Ley N° 19.886, se comunica igualmente a éstas.

La decisión fue acordada con el voto en contra de la Ministra Silva y los Ministros García, Pica y Pozo, quienes estuvieron por rechazar el requerimiento. Señalan que la inhabilidad establecida por el precepto impugnado no configura una diferencia arbitraria ni vulnera el debido proceso, ya que la inhabilidad en cuestión es el efecto o consecuencia de una sentencia judicial ejecutoriada, esto es, de un proceso judicial en que quien resulta imputado de haber lesionado derechos fundamentales de sus trabajadores ha podido defenderse formulando sus descargos.

Sostienen que la inhabilidad de que se trata no resulta desproporcionada ni injusta, toda vez que constituye una exigencia de cumplimiento de la ley. Argumentan que no se está en presencia de requerimientos que excedan el marco legal y, de hecho, no se exige que los proveedores cumplan todas las reglas laborales, sino que sólo se trata de que no incurran en conductas especialmente graves, como es en este caso la realización de prácticas antisindicales.

Añaden que de acuerdo a las finalidades que persigue la ley, la aplicación de esta inhabilidad es fundamental para proteger al Estado de futuras responsabilidades y para incentivar una justa y sana competencia. Precisan que la libre competencia entre proveedores se puede ver dificultada y entorpecida por actitudes desleales en algunos oferentes que, mediante la violación de las leyes laborales, sociales y tributarias, consigan mejorar sus costos y tener así mayores posibilidades de éxito en las licitaciones y convocatorias.

Finalmente, señalan que los bienes jurídicos protegidos por los artículos 4 de la Ley N° 19.886, y 489 del Código del Trabajo, al contemplar las sanciones indicadas, son diferentes, lo que no permite sostener que se haya vulnerado, en la especie, el principio non bis in idem. Detallan que el mencionado artículo de la Ley N° 19.886 posee otras funciones que van más allá de la sanción, cuestión que no permite concebir la existencia de una plena identidad del fundamento en la aplicación de la sanción.

 

Vea texto del requerimiento, de la sentencia y el expediente Rol N° 10.814-21.

 

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