El Tribunal Constitucional desestimó el requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 20 del DFL N° 458, de 1998, Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, que aprueba la Ley General de Urbanismo y Construcciones.
El precepto legal que se había solicitado declarar inaplicable establece:
“Toda infracción a las disposiciones de esta ley, a su ordenanza general y los instrumentos de planificación territorial que se apliquen en las respectivas comunas, será sancionada con multa, a beneficio municipal, no inferior a un 0,5% ni superior al 20% del presupuesto de la obra, a que se refiere el artículo 126 de la presente ley. En caso de no existir presupuesto, el juez podrá disponer la tasación de la obra por parte de un perito o aplicar una multa que no será inferior a una ni superior a cien unidades tributarias mensuales. Todo lo anterior es sin perjuicio de la paralización o demolición de todo o parte de la obra, según procediere, a menos que el hecho sea constitutivo de delito o tenga una sanción especial determinada en esta ley o en otra.
La municipalidad que corresponda, la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo respectiva o cualquier persona podrán denunciar ante el Juzgado de Policía Local correspondiente, el incumplimiento de las disposiciones aludidas en el inciso anterior. La denuncia deberá ser fundada y acompañarse de los medios probatorios de que se disponga.
Las acciones relativas a las infracciones a que se refiere este artículo, prescribirán al momento de la recepción de la obra por parte de la Dirección de Obras Municipales.” (Art. 20).
La gestión pendiente en que incide el requerimiento de inaplicabilidad es un recurso de apelación interpuesto por el requirente ante la Corte de Apelaciones de San Miguel, en contra de la sentencia del Juzgado de Policía Local de Calera de Tango que acogió la denuncia de la Municipalidad de la misma comuna por una presunta infracción a los artículos 116 y 145 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, condenando al requirente al pago de una multa de $ 5.400.000.
En su presentación, el requirente alega que el precepto impugnado permite la imposición de una multa bajo el mandato de una disposición legal que no establece clasificación de las contravenciones punibles ni configura parámetros objetivos y de graduación para la singularización de la sanción, otorgando una amplia discrecionalidad al juzgador que contraviene los principios de legalidad y de tipicidad establecidos en el artículo 19 N°3, incisos octavo y noveno, de la Constitución, y el principio de proporcionalidad, contenido en diversas disposiciones constitucionales.
Precisa que lo anterior se debe a que la norma en cuestión carece de parámetros que permitan ponderar en su justa medida el rigor de la sanción con la entidad de la infracción, lo que en la práctica a significado darle a esta norma una aplicación meramente discrecional al momento de imponerse por el juez la cuantía de la multa.
Por tanto, sostiene que el precepto cuestionado no satisface las garantías mínimas que permiten sancionar adecuadamente una conducta infraccional, desde que su texto no establece un marco de justicia y racionalidad que permita al Juez de Policía Local abandonar la mera intuición y ajustar la sanción en medida con la infracción.
Evacuando el traslado conferido, la Municipalidad de Calera de Tango solicitó el rechazo del requerimiento. Arguye que la alegación del requirente sobre una supuesta infracción al principio de legalidad y tipicidad es infundada, toda vez que la sanción fue establecida con anterioridad a la perpetración del hecho sancionado, el que también se encuentra plenamente descrito en los artículos 116 y 145 de la anotada ley, aludidas expresamente en la sentencia recurrida y respecto de la cuales no se requirió de inaplicabilidad.
Añade que no existe contravención al principio de proporcionalidad, puesto que los parámetros para aplicar la multa se encuentran determinados en la norma, siendo aplicadas en razón de una operación desarrollada por el Juez de Policía Local, quien, luego del procedimiento de rigor, pudo constatar y aplicar el parámetro legal consistente en un porcentaje del valor o avalúo de las obras cuestionadas.
En este sentido, arguye que la sanción impuesta en el caso concreto se ajusta a los parámetros establecidos en la ley, ponderando el juez con las herramientas determinadas en ley el rigor o magnitud de la sanción en relación con la entidad de la infracción cometida, la que se encuentra contenida en la misma ley, sin que se observe la aplicación arbitraria o meramente discrecional del artículo impugnado.
Así, concluye que la multa impuesta en el caso concreto es proporcionada y cumple además con un carácter disuasorio para evitar la vulneración de las normas de construcción de que regulan la materia.
El Tribunal Constitucional rechazó la impugnación. Razona, en primer lugar, que la norma impugnada no puede ser entendida como una infracción al principio de legalidad y de tipicidad, ya que la sanción se encuentra definida en la ley y otorga parámetros normativos que le permiten al juez arribar a una sanción, similar al modo de aproximación de un juez penal.
Argumenta que el hecho de que la norma en cuestión determine infracciones de un modo general y residual no significa que no exista la regla legal que define la infracción, más aun considerando que las normas aludidas en el fundamento de la denuncia son los artículos 116 y 145 de la Ley General de Urbanismos y Construcciones, las que no fueron objeto de un análisis en el requerimiento que den algún indicio de la ausencia de tipicidad y determinación.
Aclara la Magistratura Constitucional que la técnica de centralizar infracciones generales, locales y residuales que ocupa la norma reprochada no es un asunto de tipicidad elemental, sino que, de técnica legislativa, siendo en el peor de los escenarios una ley penal en blanco impropia, al abandonar su complemento a otra norma legal que integra la sanción final, situación que es perfectamente constitucional.
Por tanto, estima que existe determinación y especificidad en las conductas de un modo tal que no existe una vulneración al principio de legalidad de las sanciones, dado que las conductas y su complemento están en reglas legales, lo que en la hipótesis más compleja sería una ley sancionatoria en blanco impropia, cuestión que es un mero resorte de técnica legislativa.
Por otro lado, el Tribunal estima que no existe contravención al principio de proporcionalidad en el caso concreto. Explica que el ejercicio jurisdiccional realizado por el Juez de Policía Local no puede ser calificado de abusivo, puesto que en su razonamiento no existe una orientación sancionadora diferente al fin por el cual ha sido planteado el cumplimiento de las reglas urbanísticas.
Precisa que el Juez sí aplicó la multa tomando en cuenta las circunstancias del caso concreto, además que el juicio de proporcionalidad será revisado mediante el recurso de apelación que presentó el denunciado.
Añade que el requirente no realiza correctamente un examen de proporcionalidad que permita dilucidar un posible vicio de constitucionalidad, ya que sólo se limita a reproducir consideraciones de hecho y derecho contenidas en la causa de fondo y en jurisprudencia del Tribunal Constitucional, sin un razonamiento suficiente en relación a las supuestas infracciones concretas que generaría la norma.
En consecuencia, estima el Tribunal que solo analizando la cuestión de fondo se puede entrar al examen ponderado de las sanciones que se aplican, en circunstancias que en la práctica se ha cuestionado la discrecionalidad y el criterio judicial para aplicar sanciones, lo que excede las competencias de la Magistratura Constitucional.
La decisión fue acordada con el voto en contra de los Ministros Letelier, Vásquez y Fernández González, quienes estuvieron por acoger el requerimiento.
Fundan su decisión en que el precepto legal no cumple con las exigencias emanadas del principio de proporcionalidad, en tanto carece absolutamente de criterios y pautas objetivas que se impongan al órgano encargado de aplicar la sanción, a efectos de determinar su severidad.
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Señalan que lo anterior se debe a que esta norma contiene un límite inferior y un límite máximo, guardando silencio el legislador respecto de los criterios que ha de considerar el Tribunal al momento de calibrar la entidad de la infracción concreta a aplicar.
Por tanto, previenen que la norma legal impugnada en su aplicación no evidencia criterios objetivos, reproducibles y verificables en virtud de los cuales el juez competente pueda imponer una sanción, pues se establece un margen legal excesivamente amplio, lo que alberga la posibilidad de decisiones arbitrarias, desde que no puede saberse con certeza las motivaciones explícitas adoptadas por el juez.
Por último, estiman que la infracción constitucional se materializa en la especie, en cuanto la sentencia del Juzgado de Policía Local de Calera de Tango, al no aportar motivos que la llevaron a adjudicar el castigo en la suma que fue determinada, evidencia la insuficiencia de la norma que se le ordena aplicar, dejando claro la desproporcionalidad de la sanción impuesta en el caso concreto.
Vea texto de la sentencia y expediente Rol N° 12.158-21.