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Con votos en contra.

Norma que establece multas por infracciones a la Ley General de Urbanismo y Construcciones no produce resultados contrarios a la Constitución. La Magistratura Constitucional rechazó declarar inaplicable el precepto legal, apartándose de precedentes anteriores.

El requirente alegó que el precepto impugnado no contiene parámetros objetivos que impidan la arbitrariedad del juzgador, contraviniendo abiertamente el texto constitucional.

13 de octubre de 2022

La Magistratura Constitucional desestimó el requerimiento de inaplicabilidad, por inconstitucionalidad, que impugnó el artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones.

La disposición legal que fue cuestionada establece:

“Toda infracción a las disposiciones de esta ley, a su ordenanza general y los instrumentos de planificación territorial que se apliquen en las respectivas comunas, será sancionada con multa, a beneficio municipal, no inferior a un 0,5% ni superior al 20% del presupuesto de la obra, a que se refiere el artículo 126 de la presente ley. En caso de no existir presupuesto, el juez podrá disponer la tasación de la obra por parte de un perito o aplicar una multa que no será inferior a una ni superior a cien unidades tributarias mensuales. Todo lo anterior es sin perjuicio de la paralización o demolición de todo o parte de la obra, según procediere, a menos que el hecho sea constitutivo de delito o tenga una sanción especial determinada en esta ley o en otra.

La municipalidad que corresponda, la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo respectiva o cualquier persona podrán denunciar ante el Juzgado de Policía Local correspondiente, el incumplimiento de las disposiciones aludidas en el inciso anterior. La denuncia deberá ser fundada y acompañarse de los medios probatorios de que se disponga.

Las acciones relativas a las infracciones a que se refiere este artículo prescribirán al momento de la recepción de la obra por parte de la Dirección de Obras Municipales.” (Art. 20).

La gestión pendiente en que incide el requerimiento de inaplicabilidad es un recurso de apelación seguido ante la Corte de Apelaciones de Valparaíso, por el cual se impugna la sentencia definitiva del Juzgado de Policía Local de Catemu que condenó al requirente al pago de una multa de $903.952.970.- por infracción a la Ley General de Urbanismo y Construcciones y a la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, al construir en un inmueble de su propiedad sin contar con el respectivo permiso de edificación otorgado por la Dirección de Obras Municipales.

El requirente alega que la aplicación del precepto impugnado, en el caso concreto, vulnera los principios de legalidad y tipicidad (art. 19 N°3), toda vez que el verbo rector de la conducta adolece de tanta generalidad que termina confiriendo facultades sancionatorias arbitrarias respecto de un catálogo extenso e indeterminado de conductas, contenidas no sólo en la Ley sino también en normas de jerarquía inferior.

Agrega que la norma en cuestión no distingue ni clasifica las contravenciones posibles, sino que las asemeja todas en un mismo plano, sin ningún criterio de distinción respecto de si la infracción ha sido respecto de la ley, la ordenanza o los instrumentos de planificación territorial, las que corresponden a normas de jerarquía absolutamente diversa, ni tampoco distingue entre categorías de infracciones respecto a los efectos de unas y otras.

En este sentido, estima que se infringe el principio de proporcionalidad, contenido en diversas disposiciones constitucionales, por cuanto al no estar debidamente individualizadas las conductas que ameritan una mayor o menor rigurosidad en su pena, podrán aplicarse las mismas multas respecto de infracciones cuya entidad y gravedad sean totalmente distintas.

Precisa que el establecer sanciones entre 0,5% a 20% del presupuesto de la obra, sin contener parámetros o criterios objetivos de distinción entre una infracción u otra, permite al juez dar una aplicación excesivamente amplia y arbitraria a la sanción mediante una multiplicidad de conductas sancionables y con un rango especialmente amplio de penas, encontrándose en absoluta libertad para aplicar a su infundado arbitrio la norma, dejando al requirente en una absoluta incerteza respecto de la idoneidad de la medida respecto de su caso particular.

Dándose traslado a las partes de la gestión pendiente para pronunciarse sobre el fondo, no se efectuaron presentaciones.

El Tribunal Constitucional rechazó el requerimiento. Razona en su fallo que el hecho de que la norma cuestionada determine infracciones de un modo general y residual no significa que no exista la regla legal que defina la infracción. Precisa que la infracción específica que se le imputa al requirente corresponde al artículo 116 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, la que exige obtener un permiso de la respectiva Dirección de Obras para realizar una construcción.

En este sentido, considera que se define con meridiana claridad el sujeto obligado, el procedimiento, las materias y la conducta típica, la que sanciona a quien no obtiene dicho permiso previo de la autoridad cuando construye, reconstruye, repara, altera, amplía o demuele un edificio u obra de urbanización de cualquier naturaleza.

Continúa argumentado el Tribunal que la técnica de centralizar infracciones generales, locales y residuales en el artículo reprochado no es un asunto de tipicidad elemental, sino que, de técnica legislativa, tratándose, en el peor de los escenarios, de una ley penal en blanco impropia puesto que abandona su complemento a otra norma legal que integra la sanción final, lo que resulta perfectamente constitucional.

Por otra parte, sostiene que el artículo impugnado sí contiene criterios de graduación suficientes. Explica que lo anterior se debe a que la naturaleza de esta norma tiende a la institucionalización del proceso de construcción, estableciéndose un régimen sancionatorio progresivo en que a mayor costo de la obra de construcción mayor sanción, el que tiene un límite al identificar porcentajes de establecimiento de la multa que no pueden superar un baremo que va desde un 0,5 % del costo de la obra hasta un 20 % de la misma.

Continúa argumentando que no se infringe el principio de proporcionalidad, dado que el juez de policía local sí aplicó la multa tomando en cuenta las circunstancias del caso concreto, juicio de proporcionalidad que será revisado mediante el recurso de apelación que presentó la requirente, limitándose el requerimiento a reproducir consideraciones de hecho y derecho contenidas en la causa de fondo sin un razonamiento suficiente en relación a las supuestas infracciones concretas que generaría la norma.

Por último, previene que la legislación urbanística merece cumplimiento por sí misma, pues si todas las cuestiones del Derecho Urbanístico no fueren posibles de asegurar, habría un conjunto de bienes jurídicos materiales e inmateriales que no podrían ser posibles de aquilatar y defender.

En consecuencia, sólo admitiendo la finalidad urbanística se puede entrar al examen ponderado de las sanciones que se aplican por su incumplimiento, lo que no ha sido parte del requerimiento, ya que en la práctica se ha cuestionado la discrecionalidad y el criterio judicial para aplicar sanciones, en circunstancias que, mediante un razonamiento judicial, se ha definido una sanción en el punto de equilibrio de la norma.

La sentencia fue acordada con el voto en contra de los Ministro Letelier y Vásquez, quienes estuvieron por acoger el requerimiento.

Explican que el precepto legal cuestionado contiene un límite inferior y un límite máximo, agotándose el esquema en ello, guardando silencio el legislador respecto con qué criterios ha de considerar el Tribunal la gravedad de la conducta al momento de calibrar la entidad de la infracción concreta a aplicar.

De esta forma, estiman que la norma impugnada no satisface las exigencias constitucionales emanadas del principio de proporcionalidad, en tanto carece absolutamente de criterios y pautas objetivas que se impongan al órgano encargado de aplicar la sanción, a efectos de determinar su severidad.

Añaden que la  aplicación de dicha disposición no evidencia criterios objetivos, reproducibles y verificables, en virtud de los cuales el juez competente esté habilitado para imponer una sanción pecuniaria de menor o mayor magnitud o cuantía, estableciéndose solo un margen legal excesivamente amplio entre la sanción mínima y la máxima aplicable,  además de una indeterminación del marco penal, lo que permite la posibilidad de decisiones arbitrarias o desiguales, desde que no puede saberse con certeza sobre las razones explícitas el juez para aplicarlas.

Por último, los Ministros disidentes razonan que la omisión de la Ley General de Urbanismo y Construcciones en establecer criterios objetivos, reproducibles y verificables, se consuma en la especie, pues la sentencia del Juzgado de Policía Local de Catemu, al no aportar motivos que la llevaron a adjudicar el castigo en la suma que fue determinada, materializa la insuficiencia de la norma que se le ordena aplicar, dejando en evidencia la desproporcionalidad de la sanción impuesta en el caso concreto.

 

Vea texto de la sentencia y expediente Rol N° 12.795-22.

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