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Recurso de protección acogido.

Corte Suprema anula resolución del Ministerio de Educación que estableció límite a la tasa de crecimiento que puede experimentar la matrícula de alumnos nuevos que ingresen cada año a instituto profesional.

El máximo tribunal revocó la decisión de la Corte de Apelaciones de Santiago y estableció el actuar ilegal y arbitrario del Mineduc al establecer una diferencia o discriminación arbitraria entre instituciones de educación superior que integran un mismo grupo o categoría, al restringir el número de matriculados, sin especificar los motivos o razones que den sustento a dicha decisión y en contradicción con el mayor número de técnicos de nivel superior que prevé el mercado laboral.

5 de diciembre de 2022

La Corte Suprema acogió el recurso de protección presentado por el Instituto Profesional Fundación DUOC en contra de la resolución exenta del Ministerio de Educación, que estableció límite a la tasa de crecimiento que puede experimentar la matrícula de alumnos nuevos que ingresen cada año a primer año de carrera en el plantel.

El fallo señala que, el acto recurrido ha sido dictado por la autoridad administrativa, conforme a lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley N° 21.091. En este contexto, la simple lectura de la resolución recurrida, en la parte que incide en el recurso, revela que la decisión adoptada no contiene un fundamento específico de su decisión, limitándose a describir el procedimiento observado para recabar antecedentes entre los integrantes del Sistema de Educación Superior, como de los organismos públicos con competencia en las áreas que la misma disposición indica, y de las organizaciones del sector productivo, explicando los criterios o variables observadas para clasificar a las distintas instituciones de educación superior en los denominados Grupos A y B. Posteriormente, alude en su considerando 8° a la Encuesta Nacional de Demanda Laboral (Enadel) de 2019 desarrollada por el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (Sence), indicando que la misma revela ‘una mayor dificultad para llenar puestos de trabajo que requiriesen de un título Técnico de nivel superior’ y que las empresas prevén un mayor número de vacantes laborales para Técnicos de Nivel Superior, lo que si bien cabe vincular con la determinación que seguidamente hace de las regiones que presentan una baja cobertura de Educación Superior, no encuentra correlato con lo señalado en su motivación 10, según la cual ‘la concentración de la matrícula en centros de formación técnica e institutos profesionales, medida con el Índice Herfindahl-Hirschman, pasó de 16,17% a 20,90% y de 12,84% a 17,98% entre 2010 y 2020, respectivamente. Por su parte, durante el mismo período, el referido índice en universidades pasó de 2,71% a 2,97%. Lo anterior denota una importante concentración de la matrícula en institutos profesionales y centros de formación técnica’.

La resolución agrega que, existe una evidente disociación entre la reconocida necesidad de un mayor número de técnicos de nivel superior que prevén las empresas, que por lo demás se abordó en la mesa técnica conformada por la Subsecretaría de Educación Superior, la Dirección de Presupuestos, el Ministerio de Hacienda, el Ministerio del Trabajo y Previsión Social, y el Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, y la referencia que se hace a ‘la concentración de la matrícula en centros de formación técnica e institutos profesionales, medida con el Índice Herfindahl-Hirschman’, para imponer a las instituciones de educación superior que accedan al financiamiento regulado en la ley Nº 21.091 y cuya matrícula en el año previo represente el 10% o más del total de la matrícula en dicho tipo de instituciones, en el artículo 5° de la resolución impugnada, la restricción en el crecimiento interanual de vacantes de su matrícula de primer año superior a un 2% para aquellas carreras o programas presenciales de estudio señalados en el artículo 104 de la misma ley.

La resolución releva que, si la Resolución Exenta N°2.607 discurre en sus considerandos sobre la necesidad creciente de formar un mayor número de técnicos de nivel superior, de lo que se sigue que las decisiones en materia de política pública deberían instar precisamente a su debida satisfacción, carece de todo fundamento racional y lógico que se limite o restrinja el acceso de nuevos estudiantes a una institución como la recurrente, cuya solvencia debidamente reconocida a través del procedimiento de acreditación regulado en la Ley N° N°20.129, no ha sido objeto de cuestionamiento, únicamente sobre la base de que la misma concentraría un 10% o más del total de la matrícula para dicho tipo de instituciones, apelando a un pretendido instrumento de medición cuyos parámetros de aplicación y alcances, solo han venido a explicitarse con ocasión del informe evacuado por la recurrida y en su alegato en estrados, máxime si la resolución impugnada tampoco explica por qué autorizar un crecimiento mayor de la matrícula a otras instituciones pertenecientes al mismo grupo, que no se encuentran en la hipótesis contemplada en su artículo 5°, permitiría la debida satisfacción del interés público aquí comprometido.

Para la Sala Constitucional, de acuerdo con lo antes razonado y pese a la trascendencia de la resolución impugnada, la recurrida no entrega los antecedentes mínimos para comprender su determinación y al no haberse fundado debidamente la decisión de la autoridad administrativa en los términos ya mencionados, el proceder de la recurrida ha sido ilegal debido a que se ha efectuado una diferencia arbitraria en perjuicio de la recurrente, vulnerándose con ello la garantía fundamental de igualdad ante la ley consagrada en el artículo 19 N° 2 de la Carta Fundamental.

La resolución afirma que al ampararse la recurrida en el denominado Índice Herfindahl-Hirschaman (HHI), para justificar la restricción en el crecimiento de la matrícula de alumnos nuevos en una tasa del 2%, impuesta a aquellas instituciones que concentren el 10% o más del total de la matrícula para dicho tipo de instituciones, en este caso, la Fundación Instituto Profesional DUOC, dentro del Grupo A Superior, sustentando dicho criterio de concentración en la utilidad que el mismo tendría para evitar la homogenización de la oferta del Sistema de Educación Superior, lo que en sus palabras podría ocurrir por la contracción de la oferta de carreras en desmedro de aquellas que no resulten rentables o mediante la desaparición de instituciones que sean relativamente más costosas, deviene en que el acto administrativo impugnado resulta ilegal y arbitrario, primeramente, porque se ha dado mayor importancia y hecho prevalecer el principio de ‘Diversidad de proyectos educativos institucionales’, por sobre el de calidad de la educación que inspira y constituye la piedra angular del Sistema de Educación Superior, como lo revela el Mensaje de las Leyes N° 20.370, N° 20.129 y N° 21.091.

Asimismo, el fallo consigna que en segundo término, el acto administrativo resulta ilegal y arbitrario porque se vulnera el principio de intervención mínima que orienta el Derecho administrativo y que se traduce en que la Autoridad debe limitarse a dictar actos administrativos allí donde cuente con habilitación normativa expresa y además hacerlo bajo los principios de proporcionalidad, prudencia y ajuste al interés general. En este punto, por más que el artículo 102 de la Ley N° 21.091 señale que la Subsecretaría ‘considerará, entre otras, la Estrategia para el Desarrollo de la Educación Superior y la Estrategia Nacional de Formación Técnico Profesional, reguladas en los artículos 8 y 16 de esta ley, entre otros antecedentes’, los mismos no pueden ir en contra de la referida Estrategia Nacional ni autoriza a la recurrida para tomar decisiones que no vayan en línea con el mencionado instrumento, ya que de conformidad a lo dispuesto en el artículo 16 del citado cuerpo legal, dicha Estrategia es establecida por el Ministerio de Educación para orientar ‘el desarrollo e implementación de las políticas públicas que se definan en esta materia’, por lo que necesariamente, tanto el criterio de concentración de matrículas como el denominado Índice Herfindahl-Hirschaman para su determinación, han debido estar contenidos en el referido instrumento o bien encontrar sustento en el mismo, nada de lo cual se ha sostenido por la recurrida, apareciendo que se trata de un elemento o antecedente adicional o exógeno.

El máximo Tribunal afirma, si lo que se ha querido es fomentar o promover el crecimiento de las instituciones del mismo grupo que presentan un porcentaje inferior de alumnos nuevos interesados en matricularse, no ha debido hacerse a expensas y en desmedro de aquellas otras instituciones cuyas carreras concentran un mayor interés y volumen de matrícula, con el consiguiente perjuicio de los alumnos que desean postular a estas últimas, sino que, como indica la prudencia y aconseja el interés general, ha debido instarse por una adecuada implementación o mejora de las políticas públicas que en la materia corresponde establecer al Ministerio de Educación, a través de la mencionada Estrategia Nacional de Formación Técnico Profesional, misma que dentro de su contenido mínimo contempla: b) Análisis de la oferta formativa y la demanda de técnicos y profesionales por parte del sector productivo, la administración pública, instituciones vinculadas al desarrollo social, cultural y demás sectores del quehacer regional y nacional; c) Definición de áreas de desarrollo estratégico para la formación técnica y profesional; d) Recomendaciones a las instituciones educativas y a los sectores productivos en torno a la articulación de la oferta formativa, con énfasis en aquellos planes y programas que requieran ser priorizados.

El fallo concluye que, en virtud de la competencia conservadora, esta Corte puede adoptar todas las medidas que estime conducentes para otorgar la debida protección a quienes han visto amagados sus derechos constitucionales previstos en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituyendo la acción una medida de tutela urgente consagrada para dar remedio pronto a los atropellos de los derechos constitucionales, producto de una acción u omisión que sea ilegal y/o arbitraria, cuestión que justifica una intervención jurisdiccional rápida que ampare suficientemente el derecho amagado, en este caso, el crecimiento interanual de matrículas de alumnos nuevos que asiste a la recurrente y que se ha visto amagado por parte de la recurrida, al establecer una diferencia o discriminación arbitraria entre instituciones de educación superior que integran un mismo grupo o categoría, aplicando para ello un criterio o variable que carece de motivo o justificación suficiente, además de resultar contrario al principio de calidad que inspira el Sistema de Educación Superior, por lo que la acción de protección habrá de ser acogida, en los términos que se dirá en lo resolutivo.

Por tanto, se resuelve que se revoca la sentencia apelada, dictada por la Corte de Apelaciones de Santiago y se declara que se acoge el recurso de protección deducido, dejándose sin efecto la Resolución Exenta N° 2.607 de 30 de abril de 2021, (i) en su artículo 5°, que establece el límite o restricción a la tasa de crecimiento de matrícula de alumnos nuevos de primer año, para las instituciones de educación superior que en el año previo representen el 10% o más del total de la matrícula en dicho tipo de instituciones; (ii) su artículo 7°, en cuanto establece que las instituciones con la concentración referida en el artículo 5°, no podrán acogerse a ninguna de las excepciones establecidas en la Resolución Exenta N° 2.607; y (iii) el artículo 8°, en cuanto hace referencia al límite de crecimiento establecido en el artículo 5°.

Decisión adoptada por la Tercera Sala del máximo tribunal, integrada por el ministro Sergio Muñoz, la ministra Adelita Ravanales, los ministros Mario Carroza, Jean Pierre Matus y la abogada (i) María Angélica Benavides. Votó en contra el ministro Matus. La cuestión planteada en este recurso de protección se reduce —a juicio de este disidente— a resolver si al emplear la Subsecretaría recurrida como variable para determinar el porcentaje de aumento máximo de las matrículas de primer año del recurrente una que apunta a regular la diversidad de las instituciones de educación superior sobre la base de una indiscutida concentración actual de matrículas en las instituciones a que se aplica, ha incurrido en una diferenciación arbitraria, susceptible de ser corregida por esta vía de protección.

Que, al respecto, lo primero que debe señalarse es que el artículo 2, letra d) de la Ley N° 21.091 establece que el Sistema de Educación Superior se inspira, entre otros, en el principio de la diversidad de proyectos educativos institucionales, explicándolo diciendo que “El Sistema promueve y respeta la diversidad de procesos y proyectos educativos”. De este modo —a juicio de este disidente— promover dicha diversidad es una finalidad legítima y las instituciones que voluntariamente adscriben al sistema de gratuidad para su financiamiento que dicha ley establece, adscriben también voluntariamente a dicho principio.

A juicio de este disidente, tampoco parece arbitraria la diferenciación propuesta, pues no ha surgido del capricho o abuso de la entidad recurrida, sino que se encuentra debidamente fundamentada en una finalidad legítima (promover la diversidad de las instituciones de educación superior), hechos y un modelo matemático no discutidos, producto de un reglamentado y detallado procedimiento administrativo para su establecimiento, el que contó con la participación de los interesados, servicios públicos y ministerios involucrados, como da cuenta la sentencia recurrida y que los recurrentes tampoco desconocen.

 

Vea sentencia Rol Nº17.277-2022.

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