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Inaplicabilidad rechazada con votos en contra.

Normas que facultan a la autoridad sanitaria para aplicar multas por infracciones al Código Sanitario, sus reglamentos y las resoluciones que dicten autoridades de salud, no producen resultados contrarios a la Constitución.

Los requirentes alegaron que la potestad sancionatoria de la autoridad, en el caso concreto, es excesiva y contraria a los principios de legalidad y proporcionalidad.

31 de diciembre de 2022

La Magistratura Constitucional desestimó un requerimiento de inaplicabilidad, por inconstitucionalidad, interpuesto en contra de los artículos 166, 167, 171 inciso segundo y 174 del Código Sanitario, al concluir que no producen resultados contrarios a la Constitución en la gestión pendiente.

Las disposiciones legales que se solicitó declarar inaplicables establecen:

“Bastará para dar por establecido la existencia de una infracción a las leyes y reglamentos sanitarios el testimonio de dos personas contestes en el hecho y en sus circunstancias esenciales; o el acta, que levante el funcionario del Servicio al comprobarla.” (Art. 166).

“Establecida la infracción, la autoridad sanitaria dictará sentencia sin más trámite.” (Art. 167).

“El Tribunal desechará la reclamación si los hechos que hayan motivado la sanción se encuentren comprobados en el sumario sanitario de acuerdo a las normas del presente Código, si tales hechos constituyen efectivamente una infracción a las leyes o reglamentos sanitarios y si la sanción aplicada es la que corresponde a la infracción cometida.” (Art. 171, inciso segundo).

“La infracción de cualquiera de las disposiciones de este Código o de sus reglamentos y de las resoluciones que dicten los Directores de los Servicios de Salud o el Director del Instituto de Salud Pública de Chile, según sea el caso, salvo las disposiciones que tengan una sanción especial, será castigada con multa de un décimo de unidad tributaria mensual hasta mil unidades tributarias mensuales. Las reincidencias podrán ser sancionadas hasta con el doble de la multa original.

Las resoluciones que establezcan las infracciones y determinen las multas tendrán mérito ejecutivo y se harán efectivas de acuerdo con los artículos 434 y siguientes del Código de Procedimiento Civil.

Las infracciones antes señaladas podrán ser sancionadas, además, con la clausura de establecimientos, recintos, edificios, casas, locales o lugares de trabajo donde se cometiere la infracción; con la cancelación de la autorización de funcionamiento o de los permisos concedidos; con la paralización de obras o faenas; con la suspensión de la distribución y uso de los productos de que se trate, y con el retiro, decomiso, destrucción o desnaturalización de los mismos, cuando proceda.

Lo anterior es sin perjuicio de hacer efectivas las responsabilidades que establezcan otros cuerpos legales respecto de los hechos”. (Art. 174).

La gestión pendiente es un recurso de reclamación seguido ante el Quinto Juzgado de Letras en lo Civil de Valparaíso, en contra de la resolución exenta de la SEREMI de salud de Valparaíso, que condenó al requirente al pago de una multa de 500 Unidades Tributarias Mensuales (“UTM”) por infracción a la normativa vigente del denominado “Plan Paso a Paso”; y la resolución, que rechazó el recurso de reposición administrativo interpuesto en contra de ésta.

El requirente alega que la aplicación del artículo 174 del Código Sanitario  infringe los principios de tipicidad (art. 19 N°3) y proporcionalidad, recogido en diversas disposiciones constitucionales, dados los amplísimos márgenes del artículo 174 del Código Sanitario, tanto en cuanto a la indeterminación de la conducta punible –cuyo núcleo no se describe– como en cuanto a la falta de criterios para graduar la multa dentro del amplio rango establecido en la norma: 0,1 a 1.000 U.T.M., es decir, entre aproximadamente $5.500 pesos y $55 millones de pesos.

Agrega que el artículo 166, al establecer que bastará para dar por establecida la infracción, el acta que levante el funcionario del Servicio, y el artículo 167 al preceptuar que, establecida la infracción, la autoridad sanitaria dictará sentencia sin más trámite, lo que vulnera el derecho a una investigación y un procedimiento racionales y justos (art. 19 N°3).

Precisa que lo anterior se debe a que, iniciado el sumario de oficio, la ley ya a priori califica al sumariado como infractor, con la única base de lo constatado por el mismo fiscalizador del Servicio; y luego, con el sólo mérito de dicha acta, la autoridad dictará la sentencia. Así, reclama se constituye una presunción de derecho de responsabilidad y se da valor de plena prueba al acta del mismo fiscalizador, debiendo el juez imperativamente fallar sólo con el mérito de aquella, y sin posibilidad del administrado de desvirtuar los hechos y rendir prueba en contrario, afectando así principio de inocencia, y el derecho a la tutela judicial efectiva, en la investigación y en el procedimiento administrativo sancionador.

Además, sostiene el artículo 171, inciso segundo, al preceptuar que el Tribunal desechará la reclamación si los hechos que hayan motivado la sanción se encuentren comprobados en el sumario sanitario, si constituyen infracción a las leyes o reglamentos sanitarios, y si la sanción aplicada es la que corresponde a la infracción cometida; genera -ahora en sede judicial- también una infracción al debido proceso constitucionalmente resguardado, en la medida que dicho artículo establece la obligación del tribunal de rechazar el reclamo si constata que operaron las normas que regulan el procedimiento en sede administrativa, reduciendo el reclamo judicial a una actividad de mera comprobación o validación de la actuación administrativa, desprovista de las características esenciales de la jurisdicción.

Evacuando el traslado conferido, el Consejo de Defensa del Estado, solicitó el rechazo del requerimiento deducido en todas sus partes.

Arguye en su presentación que, habiendo el requirente formulado su descargos y pudiendo rendir prueba, no existe en esa etapa administrativa afectación al debido proceso. Por otra parte, hace presente que la reclamación judicial actualmente se encuentra en estado de prueba, por lo que está garantizado el derecho a defensa y al debido proceso del requirente, sin que se vislumbre así, en el caso concreto, cómo los preceptos impugnados infringirían el artículo 19 N° 3 de la Constitución.

Adicionalmente, señala que tampoco se disponen presunciones de derecho, siendo el acta de inspección uno de los medios de prueba que debe valorarse legalmente como instrumento público, pero que en nada impide la defensa y el derecho a rendir prueba del administrado, garantizándose siempre su derecho a la tutela judicial efectiva.

Sobre este punto, agrega que en el caso concreto el requirente no fue sancionado con el sólo mérito del Acta de Fiscalización prescindiendo de las pruebas aportadas por su parte, ya que lo que realmente aconteció es que no rindió prueba idónea destinada acreditar las alegaciones que formuló, siendo el único antecedente probatorio acompañado a los autos la copia de una denuncia efectuada por su parte ante el Ministerio Publico, denuncia que se efectuó una vez transcurridos doce días de los hechos que motivaron el sumario sanitario.

Respecto a la aplicación del articulo 171, argumenta el Consejo que no se impide ni se cercena la labor jurisdiccional, ya que no es efectivo que al juez no le sería posible discutir la efectividad de los hechos por los que la autoridad impuso la sanción; siendo en la especie del todo aplicable un control pleno de juridicidad de los actos de término del sumario sanitario, tanto en cuanto a la existencia de los hechos determinantes del acto, existencia de las normas del bloque de juridicidad para ejercer potestad de sanción por los hechos establecidos, y existencia de la sanción.

Por último, en cuanto al artículo 174, sostiene el Consejo de Defensa del Estado que dicho precepto no vulnera la reserva legal ni la tipicidad, estando el núcleo esencial de la conducta debidamente descrito en la ley, y además estando constitucionalmente autorizada la potestad reglamentaria de ejecución para complementar dichas conductas a través de reglamentos.

El Tribunal Constitucional rechazó el requerimiento. Razona, en primer lugar, que la aplicación de los artículos 166 y 167 del Código Sanitario no resulta en una afectación a la prohibición de presunción de derecho de la responsabilidad penal ni indefensión, ya que, iniciado el sumario, el infractor es citado a una audiencia ante la autoridad “con todos sus medios probatorios” (artículo 163), además que, de acuerdo a la Ley N° 19.880, supletoria del Código, tiene derecho a aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio (artículo 17, letra g).

Asimismo, el instructor del procedimiento respectivo no puede rechazar las pruebas solicitadas por el interesado, salvo que sea manifiestamente improcedente o innecesario rendirla, y mediante resolución fundada (artículo 35), pudiendo el interesado aportar cualquier medio de prueba, la que debe apreciarse por la autoridad llamada a resolver y donde procede el  recurso de revisión (artículo 60) y los recursos administrativos (artículo 15 y 59).

Por esta razón, explica que la comprobación de la infracción no es automática por la mera acta, por una parte, porque es necesario que del acta se infieran antecedentes que comprueben la infracción y, por la otra, porque puede haber otros medios probatorios que controviertan lo que en ellas se deja constancia, no generando una presunción de derecho en contra del infractor.

Por otro lado, estima el Tribunal que el valor probatorio asignado por la ley al acta de inspección se justifica, en primer lugar, porque es la culminación de un mecanismo fiscalizatorio: la inspección, donde un funcionario registra lo que observa de un modo directo en la correspondiente visita. En segundo lugar, añade que dichos hechos pueden cambiar o desaparecer, producto de su evolución o transitoriedad, o de su corrección, por lo que necesitan ser consignados. En tercer lugar, aduce que la administración fiscaliza o vigila que el particular que lleva a cabo una actividad cumpla con la ley y la inspección apunta a garantizar dicha sujeción, siendo el acta la consecuencia del ejercicio de una potestad pública.

De esta forma, concluye que todo lo anterior justifica su valor probatorio, advirtiendo que la Administración vería reducida sus posibilidades probatorias si la ley no contemplara el valor probatorio cuestionado y, con ello, dificultaría la sujeción a la ley de determinadas actividades.

Por otra parte, la Magistratura Constitucional arguye no se afectan las facultades de los tribunales y el debido proceso. Al respecto, recuerda que no es inconstitucional que la ley asigne un valor probatorio a determinados instrumentos, pues el legislador puede, libremente, darle un valor superior a una prueba cuando quiere despejar futuras controversias, cuando quiere alterar una carga de la prueba o cuando la prueba tiene base para ese valor probatorio.

Continua su argumentación indicando que la expresión “bastará” para dar por establecida la infracción, que utiliza, es sólo un mínimo, que configura un valor probatorio sujeto a condicionantes, no siendo este caprichoso o arbitrario, sino que se establece en un contexto probatorio determinado. En el mismo sentido, explica que se orienta la expresión “el Tribunal desechará la reclamación”, si se encuentran comprobados los hechos y estos constituyen una sanción, pues se parte de la base que se comprobaron los hechos que constituyen la infracción, lo que exige, en consecuencia, la existencia de pruebas, su ponderación y su vinculación con los hechos.

Refuerza lo anterior -continúa- el hecho de que la jurisprudencia de los tribunales no ha entendido que se disminuyan sus facultades en virtud de las normativa impugnada, estimando que tiene facultades para revisar la legalidad del acto administrativo que motiva la sanción (SCS 5458/2009, 1205/2009, 2056, 2009), debiendo el reclamante acreditar los supuestos de su acción y que permitan desvirtuar los hechos comprobados en el sumario sanitario (SCS 11102/2013), por lo que el Tribunal puede tanto acoger la reclamación como bajarla (SCS 5458/2009; 3093/2010 y 11488/2011).

Adicionalmente, el Tribunal descarta que se afecten los principios de tipicidad y proporcionalidad, toda vez que es posible y lícito que la Administración pueda regular algunos aspectos determinados en una ley (STC 325/2001), aclarando que la Constitución diseña un régimen que armoniza potestad legislativa con potestad reglamentaria (STC 370), en  que una actividad se regule por ley, no excluye la colaboración reglamentaria (STC 480), lo que se funda en una interpretación armónica de los artículos 63 y 32 N° 6 de la Constitución, por la naturaleza general y abstracta de la ley y por la división de funciones que reconoce nuestro sistema.

En esta línea, señala que no se advierte cómo puede afectarse el principio de tipicidad si las normas transcritas previamente establecen las facultades de la autoridad sanitaria y definen precisamente cuál es la conducta reprochable, de modo que era previsible para el administrado tener conocimiento anticipado del comportamiento sancionado. Al respeto, precisa que en el caso concreto, la Resolución dictada por la autoridad sanitaria establecía de forma inteligible que al encontrarse una localidad en el Paso 4: Apertura del Plan Paso a Paso, el aforo máximo permitido en un evento realizado en un domicilio particular era, incluyendo a sus residentes, de 20 personas y, en el caso en que todos cuenten con Pase de Movilidad habilitado, de 40 personas máximo, debiendo en ambos casos guardar un metro lineal de distancia entre los asistentes.

Por último, respecto al artículo 174 y la supuesta infracción al principio de proporcionalidad, estima ésta no se produce, porque simplemente se le confiere una facultad discrecional a la autoridad sanitaria en el ejercicio de su potestad sancionatoria, lo que no significa arbitrariedad. En relación a lo anterior clarifica que la motivación opera como una herramienta para el control jurisdiccional de la discrecionalidad administrativa, además de hacer posible el ejercicio del derecho de defensa de los administrados frente a la actuación administrativa.

Por consiguiente, el ejercicio de las facultades discrecionales que la aplicación del inciso primero del artículo 174 del Código Sanitario conlleva, no implica un ejercicio arbitrario de poder en la medida que dicha motivación exista y sea razonable, siendo materia de legalidad y no de constitucionalidad, determinar si el acto administrativo sancionatorio cumplió con la obligación de motivación y si esta es adecuada y, por tanto, el examen de este reproche corresponde al juez de fondo, a través del control de la motivación que funda el acto administrativo reclamado.

El fallo fue acordado con el voto en contra de los Ministros Letelier, Vásquez y Fernández, quienes estuvieron por acoger el requerimiento.

Fundan su decisión en que las disposiciones impugnadas, con el énfasis planteado por el requirente, permiten apreciar de su solo tenor literal, aspectos de dudosa constitucionalidad en la aplicación dentro del contexto de un procedimiento administrativo sancionatorio como el de la especie.

Así, observan respecto del 166 que la posibilidad de que el acta levantada por un funcionario fiscalizador pueda ser suficiente para que se tenga por acreditada la conducta imputada resulta abiertamente opuesta los presupuestos de un justo y racional juzgamiento

Detallan que la aplicación de este precepto legal termina transformando al proceso sumarial en uno meramente aparente, porque no se advierte el sentido de pretender desarrollar un proceso tendiente -en teoría- a establecer las eventuales responsabilidades si ello ya queda configurado por el mérito del acta del funcionario correspondiente, precisando que un proceso tendiente a determinar la responsabilidad que se vale de un elemento emanado del mismo ente que sustancia el proceso y sanciona para dar por acreditada la responsabilidad que dice pretender establecer, no aparece como compatible con la exigencia de un debido proceso.

Hacen presente que, tal como se aprecia en la reposición administrativa intentada por el requirente, el sancionado reclama que en el caso específico se trataba de una reunión de carácter familiar que respetaba los aforos y medidas dispuestas por la autoridad sanitaria, la que se ve alterada por el ingreso sin autorización de un grupo de personas, aprovechándose de accesos que desde la playa habría tenido la propiedad en cuestión, exigiendo un análisis de confrontación con la simple descripción que realiza el funcionario fiscalizador que concurre al domicilio del requirente y que simplemente a partir de la constatación fáctica de un hecho, permite a la autoridad dar por establecido un reproche de culpa infraccional en contra del requirente e imponer la multa aplicada en la especie, lo que no resulta compatible con la exigencia de un debido proceso.

Por otra parte, aduce que el hecho de que la norma del artículo 167 del permita -sobre la base de tales deficiencias- que la autoridad proceda a dictar sentencia sin más trámite, sin duda se plantea como una conjunción normativa que transgrede cualquier estándar mínimo exigible en materia de determinación de la responsabilidad e imposición de sanciones, lo que resulta plenamente apreciable en la especie.

Continúan su argumentación indicando que la objeción al artículo 171 inciso segundo del Código Sanitario, precepto legal que faculta al tribunal para “desechar” la reclamación, por la sola constatación de presupuestos que a su vez han sido determinados con las deficiencias antes descritas equivale a sostener que en este orden de materias el juez carece de la posibilidad de ponderar los antecedentes del caso y sobre dicha base, adoptar una decisión.

Consideran los Ministros disidentes que una restricción de este tipo supone un verdadero obstáculo al ejercicio de la función jurisdiccional, en cuanto a que la posibilidad de conocimiento y resolución desaparece cuando en virtud de un precepto legal como el cuestionado en la especie, se insta al juez a rechazar la reclamación al margen de las consideraciones y valoraciones del caso que pudieran efectuarse.

En consecuencia, razonan que una regulación de este tipo, que obliga al juez a abstraerse de consideraciones ajenas a la mera verificación de supuestos fácticos provenientes de actuaciones de la misma autoridad impugnada, unido a las normas deficitarias que permiten a aquella misma autoridad arribar a la decisión de condena y correspondiente multa, constituyen elementos que no pueden ser desconocidos por estos jueces y obligan a declarar su falta de conformidad con el estatuto de garantías que subyace el debido proceso.

Finalmente, en cuanto a la reclamación sobre el artículo 174 del Código Sanitario, argumentan que  la deficiente descripción típica del precepto legal, unido a las normas ya analizadas permiten que en su conjunto produzcan un resultado inconstitucional en su aplicación al caso concreto, al no resguardar el respeto y observancia de los principios básicos del ejercicio de la actividad punitiva estatal, lo que redunda en una abierta transgresión a los elementos de justicia y racionalidad en el juzgamiento.

De este modo, los disidentes sostienen que la aplicación de los preceptos legales objetados al caso concreto se devela como atentatoria a las garantías constitucionales del requirente, esencialmente en lo referido a la exigencia de un debido proceso como a los principios de tipicidad y proporcionalidad, presupuestos que subyacen al ámbito administrativo sancionatorio y que no han sido observados en la especie, cuestión que en concepto de estos disidentes, constituían fundamento suficiente para una decisión estimatoria del presente requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad.

El fallo contiene una prevención del Ministro Rodrigo Pica que concurre a rechazo del requerimiento sin compartir todos los fundamentos del fallo.

 

Vea texto de la sentencia y del expediente Rol N°13.073-22.

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