En este fallo en un primer momento, el máximo tribunal destacó la fundamentación de los actos administrativos no como una mera formalidad, sino como elemento esencial -tanto para los interesados como para la ciudadanía-, considerando los principios de publicidad y transparencia consagrados en la Constitución Política de la República. En un segundo momento, y dado que se invocan hechos sobrevinientes a la medida expulsiva, esto es, el matrimonio de la extranjera en el territorio nacional, la Excelentísima Corte Suprema consideró que son circunstancias tales, que inciden en la evaluación que se realiza sobre el arraigo nacional y familiar y por tanto, vician el acto administrativo.
Introducción
El 20 de abril del año 2021 se publicó la ley 21.325 de Migración y Extranjería, la que entró en plena vigencia con la publicación de su reglamento[1], el 12 de febrero de 2022. La normativa tiene por objeto regular el ingreso, la estadía, la residencia y el egreso de los extranjeros del país y aspectos referidos a la vinculación de los chilenos en el exterior. Así también, viene en innovar consagrando principios fundamentales de protección y derechos y deberes de los extranjeros en el territorio nacional.
En cuanto a la materia tratada en este comentario, es necesario prevenir que la salida forzada del extranjero -que se encuentra en determinadas condiciones- está regulada en el título VIII de la ley 21.325. Así, de manera inédita la legislación de migración y extranjería define la expulsión como “Una medida impuesta por la autoridad competente consistente en decretar la salida forzada del país del extranjero que incurriere en alguna de las causales previstas en la ley para su procedencia”[2]. En este sentido, el mismo artículo distingue entre la expulsión judicial, es decir, aquella dispuesta por un tribunal con competencia en materia penal (como pena sustitutiva a una privativa o restrictiva de libertad) y aquella resuelta por la autoridad administrativa en virtud de infracciones a la normativa de migración y extranjería, siendo esta última el objeto en estudio.
El caso en comento reviste interés toda vez que han transcurrido más de dos años de la plena vigencia de la nueva normativa de migración y extranjería, periodo en el que el Servicio Nacional de Migraciones ha dictado resoluciones de expulsión del territorio nacional y -consecuentemente-, los tribunales superiores de justicia han conocido y fallado las inéditas acciones de reclamación judicial[3] pronunciándose respecto a la legalidad del acto que dispone la salida forzosa del territorio nacional[4]. Así, resulta no sólo oportuno sino pertinente realizar los primeros análisis respecto a la incipiente jurisprudencia de los Tribunales superiores de justicia en la materia y como -en específico- a considerado la fundamentación de estas medidas.
I. La fundamentación del acto administrativo que dispone la expulsión del territorio nacional, según la ley 21.325
Se ha sostenido que la fundamentación constituye “la justificación normativa, fáctica y racional que da razón del por qué se dicta una determinada decisión; es lo que sostiene o sustenta su juridicidad, su conformidad a derecho, o sea su validez”[5].
En este sentido, resulta oportuno advertir brevemente que la nueva legislación de migración y extranjería, consagra taxativamente las causales de expulsión del país en sede administrativa, el procedimiento que se llevará a cabo, contemplando específicamente las garantías del debido proceso, explicitando que se notifica al extranjero el inicio del procedimiento sancionatorio de expulsión, pudiendo realizar alegaciones en el plazo de diez días hábiles.
Esta normativa enumera taxativamente los factores que debe ponderar el Servicio Nacional de Migraciones[6] al resolver la salida forzosa del territorio nacional, tales como; 1)La gravedad de los hechos en los que se sustenta 2) Los antecedentes delictuales que pudiera tener el extranjero; 3) La reiteración de infracciones migratorias; 4) El período de residencia regular en Chile; ciertos vínculos familiares con chilenos o residentes definitivos y 7) las contribuciones de índole social, política, cultural, artística, científica o económica realizadas por el extranjero durante su estadía. Pues bien, la medida de expulsión así dictada, trae consigo la prohibición de ingreso al territorio nacional por un determinado tiempo, el que no podrá ser inferior a tres ni superior a veinticinco años (dependiendo de la infracción cometida por el extranjero).
Así entonces, la legislación de la materia instruye que el órgano de la Administración del Estado debe imperativamente evaluar ciertos antecedentes del extranjero al resolver su salida forzosa del territorio nacional, lo que conduce a la fundamentación de la misma[7], encontrándose en plena concordancia con la exigencia de motivación del acto administrativo según lo consagra la ley 19.880[8] que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado.
II. Hechos
Una extranjera ingresó a Chile el 17 de marzo de 2022 por un paso no habilitado, en las inmediaciones del complejo fronterizo Chacalluta, esto es, en el límite Perú-Chile.
En el territorio nacional realizó la declaración voluntaria de ingreso clandestino, y el día 31 de enero del año 2024 le notificaron el inicio del procedimiento sancionatorio de expulsión. La extranjera efectivamente ejerció su derecho a ser oída, exponiendo sus descargos el 6 de febrero de 2024. El día 12 de abril de 2024 fue notificada de la Resolución Exenta N°92 del 11 de marzo de 2024 emanada por el Director regional de Arica y Parinacota, del Servicio Nacional de Migraciones que dispone su expulsión del territorio nacional y la prohibición de ingreso al territorio nacional por cinco años, esto dado su ingreso a Chile por un paso no habilitado.
Se sometió al conocimiento de la Iltma. Corte que la extranjera contrajo matrimonio el 27 de marzo del año en curso, es decir, con posterioridad a haber efectuado los descargos y por ello, resultaba un antecedente desconocido para la Administración.
III. Historia procesal
En virtud de los hechos relatados, el 22 de abril del año en curso se interpuso acción de reclamación judicial según el artículo 141 de la ley 21.325, ante la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Arica en contra del Servicio Nacional de Migraciones, solicitando dejar sin efecto el acto administrativo que dispone la expulsión de la extranjera.
El reclamo judicial fue rechazado por la Iltma. Corte de Apelaciones de Arica[9], la que circunscribió su análisis a los hechos conocidos por la administración al momento de la dictación de la sanción administrativa. Así, en su considerando tercero, el tribunal fue categórico en orden a que si bien, la extranjera cuenta con cónyuge chileno “dicho antecedente no fue declarado, anunciado ni menos comunicado a la autoridad para las consideraciones que establece el artículo 129 de la Ley N° 21.325, por lo que no resulta legítimo reprocharle su falta de ponderación”.
Seguidamente, el tribunal sostuvo que no se verificó ilegalidad en la resolución sancionatoria “desde que fue dictada por la autoridad competente, dentro de sus atribuciones, fundado en causa legal y dotada de la motivación necesaria para comprender los fundamentos de la decisión adoptada”. Así, la Iltma. Corte sostuvo que la circunstancia de contraer matrimonio con un nacional con posterioridad a la etapa de descargos y de la dictación de la medida expulsiva es un antecedente “ignorado en su oportunidad para el Servicio Nacional de Migraciones” y que la extranjera efectivamente tenía pleno conocimiento del proceso en el que se encontraba.
IV. Cuestiones sometidas al conocimiento de la Corte Suprema
El recurso de apelación se fundó en las consideraciones que debe tener la Administración del Estado al momento de disponer la medida expulsiva del territorio nacional. Específicamente, se alegó que la reclamante solicitó cita para casarse el día 10 de enero de 2024, es decir, antes de que se hubiese iniciado el proceso de expulsión en su contra, por lo que no tenía pleno conocimiento del proceso sancionatorio que le afectaba. Asimismo, que la dictación de la medida de expulsión debe ser proporcionada en consideración a la situación de la extranjera, precedida por una ponderación adecuada de los hechos y la documentación aportada por la recurrente, considerando la jurisprudencia en la materia y la protección a la familia otorgada el ámbito interno y según estándares internacionales.
V. Aspectos relevantes de la sentencia de la Corte Suprema
La sentencia de la Excma. Corte Suprema es notable en tanto consideró la importancia de la fundamentación en la dictación de un acto administrativo, pero también en ponderar aquellos sobrevinientes al mismo. Así, el máximo tribunal primero circunscribe en términos generales que, el artículo 129 de ley 21.325 regula ciertos factores que la autoridad migratoria debe ponderar antes de la dictación de la medida expulsiva, las que aseguran la proporcionalidad de la sanción vinculadas al deber de motivación que la ley 19.880 exige a todo acto administrativo, el que no busca resguardar “aspectos formales”, sino que constituye un elemento esencial en éstos y que permite su control judicial. Así, en el considerando tercero el máximo tribunal sostuvo que, el deber de fundamentación no solo importa al caso en concreto de que se trate, sino que sus efectos son visibles a la ciudadanía en “plena con los principios de publicidad y transparencia consagrados en el artículo 8° de la Constitución Política de la República”. Así, la motivación debe ser suficiente;
para ilustrar, tanto al interesado como a la judicatura, sobre las razones de hecho y de derecho que justifican la resolución de la Administración, especialmente, la exposición de las razones de la adecuación del acto a la finalidad pública que lo justifica y, en los casos del ejercicio de una potestad discrecional, las circunstancias que aconsejaron la opción por una solución concreta entre todas las legalmente posibles.
En segundo término, la Excma. Corte Suprema consideró que, si bien la extranjera contrajo matrimonio con posterioridad a la dictación del acto reclamado y por ello, no pudo ser una circunstancia ponderada por el Servicio Nacional de Migraciones, es indudable que incide sobre la evaluación que se haga del arraigo nacional y familiar que ostenta la extranjera. En ese sentido, la sentencia es enfática en sostener que el matrimonio no sólo es el núcleo fundamental de la sociedad en términos de la Constitución Política de la República[10], sino que la ley de migración y extranjería ha considerado que constituye un vínculo de tal relevancia que, por un lado, faculta a los extranjeros para solicitar la residencia temporal por reunificación familiar y por otro, es un factor que debe ser considerado al disponer la medida expulsiva.
En virtud de lo explicitado, es que la Excma. Corte Suprema consideró que la resolución exenta que dispuso la salida forzada del territorio nacional, se encuentra viciada por una ilegalidad sobreviniente por falta de fundamentación suficiente y mandata a la autoridad administrativa a emitir un nuevo pronunciamiento, considerando los nuevos antecedentes aportados por la extranjera.
Conclusión
La Excelentísima Corte Suprema ya ha sostenido[11] que la fundamentación del acto administrativo debe ser tal, que permita conocer tanto al interesado como a la judicatura las razones de hecho y derecho que llevó al órgano del Estado a resolver de una determinada manera “exigencia que se impone en virtud del principio de juridicidad y que se erige como un límite al ejercicio de las facultades discrecionales que detentan las autoridades administrativas”. Así las cosas, evaluar estas circunstancias resulta esencial dado que, lleva consigo el imperativo de fundamentación de los actos de la administración, tornándose “particularmente relevante motivar la forma en que se ha determinado la sanción específica a imponer, lo cual tendrá un papel esencial como límite al ejercicio de potestad discrecional existente en esa instancia procedimental”[12].
Resulta relevante, que la jurisprudencia reciente de la tercera sala de Excma. Corte Suprema, ha enfatizado en que la fundamentación de la medida expulsiva está dada no sólo por los antecedentes conocidos por la Administración al momento de su dictación, sino que aquellos acontecidos con posterioridad[13].
Pues bien, teniendo presente que la medida de expulsión constituye la sanción más gravosa que contemplan las legislaciones de migración y extranjería[14], -actuación que no sólo incide en el administrado, sino en quienes conforman su familia en el país-, el máximo tribunal ha considerado que el acto administrativo está viciado si le afecta una “ilegalidad sobreviniente”, es decir, el acaecimiento de circunstancias posteriores a su dictación cuya atención resulta determinante y obligatoria, dado que alteran a las que sirvieron de fundamento para resolver[15]. Entonces, habiendo sido dictado un acto administrativo conforme a derecho, viene en revestirse de ilegalidad en razón de su falta de fundamentación suficiente, debiendo el Servicio Nacional de Migraciones dictar una nueva resolución, ponderando los nuevos factores. (Santiago, 4 de marzo de 2025)
REFERENCIAS
Bibliografía
Soto Kloss E. (2023). Derecho Administrativo tomo II. Thomson Reuters.
Cordero Quinzacara E. y Gómez González R. (2023) Estándares para el control judicial de las sanciones administrativas. Revista de Derecho Administrativo Económico, (37), 67-105.
Vergara Ceballos F. (2022).La sanción de expulsión administrativa en la ley 21.325. En I. Ravetllat y A. Mondaca (Eds.), Extranjería y migración en el sistema jurídico chileno comentarios a la ley de migración (pp. 207-238),Editorial tirant to blanch .
Normativa citada
Constitución Política de la República de Chile, 21 de octubre de 1980 (Chile).
Ley N°19.880 de 2003. Establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado. 22 de Mayo de 2003.
Ley N° 21.325 de 2021. De Migración y extranjería. 11 de abril de 2021.
Decreto 296 de 2022 [Ministerio del Interior y Seguridad Pública]. Aprueba reglamento de la ley 21.325, de migración y extranjería. 30 de noviembre de 2021.
Jurisprudencia citada
Enel Distribución Chile S.A. con Superintendencia de Electricidad y Combustibles (2022): Corte Suprema, 18 de febrero de 2022 (Rol 30424-2021). Tercera Sala. [Apelación de reclamación].
Calles con Servicio Nacional de Migraciones (2024): Corte de Apelaciones de Arica, 13 de mayo de 2024 (Rol 39-2024). Primera Sala. [Recurso de reclamación].
Oropeza con Servicio Nacional de Migraciones (2024): Corte Suprema, 21 de junio de 2024 (Rol 19.948-2024). Tercera Sala. [Apelación de reclamación].
Calles con Servicio Nacional de Migraciones (2024): Corte Suprema, 28 de agosto de 2024 (Rol 17.562-2024). Tercera Sala. [Apelación de reclamación].
Herrera con Servicio Nacional de Migraciones (2024): Corte Suprema, 29 de agosto de 2024 (Rol 38.164-2024). Tercera Sala [Apelación de reclamación].
Ayala con Servicio Nacional de Migraciones (2024): Corte Suprema, 11 de septiembre de 2024 (Rol 20.497-2024). Tercera Sala [Apelación de reclamación].
González Pinto, Laura con Intendencia regional de Tarapacá (2024): Corte Suprema, 26 de septiembre de 2024 (Rol 18.453-2024). Tercera Sala [Apelación de reclamación].
Jhon Alejandro Roldan Medina con Servicio Nacional de Migraciones (2024): Corte Suprema, 15
[1] Decreto 296, de 2022.
[2] Art. 126 ley 21.325, de 2021.
[3] El artículo 141 inciso 1° de la ley 21.325, consagra que el extranjero afectado por la medida expulsiva “podrá reclamar por sí o por cualquier persona en su nombre, ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante, dentro del plazo de diez días corridos, contado desde la notificación de la resolución respectiva”.
[4] Durante la vigencia de la pretérita normativa en la materia, la jurisprudencia constante de los tribunales superiores de justicia, da cuenta que la acción constitucional de amparo consagrada en el artículo 21 en su inciso tercero de la Constitución Política de la República, era el mecanismo idóneo para impugnar una medida expulsiva, en cuanto se consideraba un acto arbitrario o ilegal.
[5] SOTO 2023, 63.
[6] Art. 129 ley 21.325, de 2021.
[7] El artículo 132 de ley 21.325 consagra que la medida de expulsión debe ser impuesta por el órgano competente, mediante resolución fundada.
[8] Art. 11 y 44 ley 19.880, de 2003.
[9] Calles con Servicio Nacional de Migraciones (2024).
[10] Art. 1 de la Constitución.
[11] Enel Distribución Chile S.A. con Superintendencia de Electricidad y Combustibles (2022).
[12] Cordero E. y Gómez R. (2023), 81.
[13] Oropeza con Servicio Nacional de Migraciones (2024); Ayala con Servicio Nacional de Migraciones, (2024); Herrera con Servicio Nacional de Migraciones (2024); Joves con Servicio Nacional de Migraciones (2024); Jhon Alejandron Roldan Medina con Servicio Nacional de Migraciones (2024); González Pino Laura con Intendencia regional de Tarapacá (2024).
[14] Vergara (2022) p. 207.
[15] La tercera sala de la Excelentísima Corte Suprema ha resuelto la ilegalidad sobreviniente de los actos administrativos que disponen la expulsión del territorio nacional, dictados tanto durante la vigencia de la obsoleta normativa como aquellos dispuestos bajo el imperio de la ley 21.325 de migración y extranjería.
