No es ninguna novedad que los órganos de la Administración del Estado emiten actos administrativos que pueden adoptar la forma de decretos o resoluciones de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3° de la Ley N° 19.880, constituyendo esta, la vía formal en que se plasma la voluntad administrativa. Siguiendo esta premisa, es posible encontrarnos con actos administrativos de diversa ralea, tales como: actos de constancia, de juicio, de conocimiento, de efectos generales o singulares, favorables o de gravamen, de mero trámite o preparatorios y terminales.
Tradicionalmente la doctrina ius publicista personalizada por soberbios autores como el insigne profesor don Enrique Silva Cimma, expresó que la extinción de los actos administrativos consiste en el cese definitivo de los mismos o bien de sus efectos[1]. Por su parte, la eximia profesora doña Mónica Madariaga Gutiérrez manifestó en la misma línea, que el ciclo de obligatoriedad o eficacia de los actos administrativos se prolonga en el tiempo mientras no intervenga un factor de destrucción que lo afecte o bien mediante el agotamiento normal de sus efectos[2]. Para el autor Boloña Kelly, por ejemplo, la extinción del acto administrativo consiste en la eliminación o desaparición de aquél, sea que opere retroactivamente, o solo para el futuro[3].
Otros connotados autores como los profesores Cordero[4], Moraga[5] y Bermúdez[6] por citar solo algunos, siguiendo la distinción clásica, exponen que la extinción de los actos administrativos puede obedecer a causas naturales o normales o bien a causas anormales, provocadas o anticipadas. La primera de aquellas tiene lugar debido al cumplimiento de sus efectos, esto es su agotamiento o en razón del cumplimiento de alguna modalidad (modo, condición o plazo). El ejemplo más clarificador se da con el término de las contratas de los funcionarios públicos que se extienden hasta el 31 de diciembre de cada año[7], o con las cédulas de identidad o licencias de conducir que tienen un vencimiento definido. En estas hipótesis, la Administración no interviene en la extinción del acto, esto es, no promueve su terminación. Formarían igualmente parte de este primer grupo, los casos de caducidad sanción y la mancillada figura del decaimiento si es entendida como una fórmula de culminación del acto y no del procedimiento.
La segunda causa de expiración de los actos administrativos se da cuando la Administración vuelve sobre sus propios actos con la intención de retirarlos ya sea de oficio o a petición de parte, tanto por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, o por razones de antijuricidad, vale decir, a través del ejercicio de su potestad revocatoria o invalidatoria. Es preciso incluir en este segundo grupo, los supuestos de revisión administrativa donde encontramos al recurso de reposición, el jerárquico y el extraordinario de revisión, según el texto de la Ley N° 19.880 y sin perjuicio de los casos de anulación por control judicial (contenciosos especiales, nulidad de derecho público y acción de protección).
En este sentido, aun cuando se trate de decretos o resoluciones, ambos se caracterizan por tener la misma estructura orgánica pudiendo ser cesados por la Administración mediante el ejercicio unilateral de su potestad. Sin embargo, para el caso de los decretos, no es posible desatender la implícita prohibición que pesa sobre ellos y por la cual se impide que a través de un acto de contenido singular se deje sin efecto otro de carácter general. Esto es lo que la doctrina conoce como el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, el que en esencia apunta a impedir que la Administración deje sin aplicación un acto de general alcance -que ella misma ha acuñado- en beneficio particular[8] puesto que ello afectaría la isonomía.
Pues bien, de la misma manera como los órganos administrativos dictan incesantemente un fracatán de actos en cumplimiento de fines sectoriales, igualmente expiden otros recejando sobre decisiones pretéritas, esto, en la medida que no tenga cabida la conservación de los actos administrativos que entiende a la nulidad de aquellos como un remedio excepcional para cuando se está en presencia de vicios graves, esenciales[9] y perjudiciales. En este orden de ideas, la instrucción de actos de contrario imperio constituye una parte importante del quehacer administrativo por cuanto no es posible perpetuar a sabiendas, actos ilegales o irregulares de acuerdo al mandato de legalidad (también llamado juridicidad) que debe regir y orientar la acción administrativa y que se traduce en el pleno sometimiento a la Constitución y a las leyes. Por consiguiente, toda vez que se evalúa en abstracto la praxis descrita, en principio, no parecería reprochable puesto que por su intermedio la Administración busca conseguir la extinción o cesación de vigencia de un acto determinado o de sus efectos. Sin embargo -y aquí es cuando la forma no resulta indiferente- algunos actos administrativos incurren en un inadvertido yerro, puesto que en ocasiones, no se plasma en ellos la motivación que los justifica o bien esta resulta insuficiente, por lo que no es posible distinguir prima facie, si se está en presencia del simple ejercicio de una autotutela administrativa (revocación o invalidación) o bien, se trata de una revisión recursiva conforme al principio de impugnabilidad contemplado en la ley[10].
Para clarificar esta explicación es preciso entender que la práctica forense configura a los decretos y resoluciones administrativas sobre la base de cuatro elementos a saber: encabezamiento, parte expositiva, parte resolutiva y parte conclusiva[11].
El encabezamiento contiene una síntesis del asunto a tratar, además de un número correlativo anual, su data, lugar de emisión y la indicación de si el acto está afecto o exento de Toma de Razón. La parte expositiva, está integrada por los vistos y considerandos. Los “vistos” básicamente hacen referencia a las situaciones de hecho, normas legales y reglamentarias que sirven de apoyo al acto y los “considerandos” comprenden los fundamentos fácticos, técnicos y jurídicos que deben estar presentes al tiempo de su emanación.
La parte resolutiva contiene el ejercicio propio de la potestad competencial que se despliega con contenido imperativo y ejecutorio. La parte conclusiva, a su vez, lo integran las órdenes de tramitación o imperativos sacramentales, tales como el: anótese, refréndese, tómese razón, regístrese, comuníquese, notifíquese o publíquese. Este segmento, incluye la firma de la autoridad emisora y por disposición del inciso cuarto del artículo 41 de la Ley N° 19.880, la información de los recursos que resultan pertinentes con señalamiento del órgano ante el cual proceden y su plazo de interposición. Es importante destacar que estas locuciones cuentan con reconocimiento legal a través del artículo 17 del DFL N° 7912 de 1927[12], al identificar el trámite que deben cumplir los decretos supremos y paradojalmente su incumplimiento se sanciona con la pérdida del empleo.
Sin lugar a dudas, la parte expositiva es el aspecto más relevante dentro de los elementos estructurales del acto administrativo, y específicamente los denominados considerandos, puesto que en ellos, se cristaliza la motivación, es decir, la expresión de los motivos. Entonces, toda vez que se dicta un acto cuyo propósito es conseguir el retiro de otro y dicho acto no se encuentra motivado o bien su motivación no cumple con el estándar de suficiencia inmanente a todo acto de gravamen de acuerdo con lo preceptuado en los artículos 11 inciso 2°, 40 inciso 2° y 41 inciso 4° de la Ley N° 19.880, no es posible para el interesado determinar fácilmente si se está en presencia de una revisión de oficio o recursiva del acto administrativo, lo que generará una afectación a su derecho a defensa por falta de certidumbre jurídica, ya que la adecuada fundamentación de un acto público constituye una garantía contra la arbitrariedad. Lo descrito no es fútil ya que es habitual encontrarnos con actos administrativos en donde su encabezamiento y sobre todo, en su parte resolutiva se emplea la locución: “déjese sin efecto”, materializando así la necesidad de retiro de un acto administrativo de la vida jurídica.
Desde el punto de vista expuesto, la utilización de la locución antes descrita o de otras similares resulta impropia y completamente ajena al sistema legal previsto en la Ley N° 19.880, ello debido a que el “déjese sin efecto”, no supone el ejercicio de una prerrogativa pública instrumentalmente hablando, como sí lo constituye la potestad revisora que tiene la Administración, sino que es el efecto y consecuencia de su legítimo ejercicio. Dicho de otro modo, cuando un órgano administrativo revoca, invalida o sencillamente acoge alguno de los recursos previstos en la ley de marras, la potestad que se ha personificado conlleva, de pábulo, que el acto administrativo quede sin efecto, esto es, que se extinga, cese o termine, por ende, cuando un decreto o resolución omite mencionar a la potestad específica que se practica y en su lugar se ve reemplazada mediante la alusión solo del resultado que se obtiene con su ejercicio incurre en una irregularidad material que podría afectar validez del acto, más aún si se entiende que la forma integra los elementos reglados y por supuesto, obligatorios de toda actuación administrativa ya que permite el control de la potestad discrecional.
Es de esperar que esta práctica administrativa transversalmente utilizada por toda la Administración enmiende su rumbo y dé más rigurosidad al uso de las instituciones ya que como dice el conocido aforismo, las cosas son lo que son y no como se les denomina. (Santiago, 28 de abril de 2025)
[1] Silva Cimma, E. (2023). Derecho Administrativo Chileno y Comparado, Actos, Contratos y Bienes. Segunda Edición Actualizada. Santiago: Ediciones Jurídicas, (pp. 149 y ss).
[2] Madariaga Gutiérrez, M. (1993). Seguridad Jurídica y Administración Pública en el Siglo XXI. Segunda Edición Actualizada. Santiago: Editorial Jurídica de Chile, (pp. 99 y ss).
[3] Boloña Kelly, G. (2007). El Acto Administrativo. Segunda Edición. Santiago: Legal Publishing, (pp. 265).
[4] Cordero Vega, L. (2015). Lecciones de Derecho Administrativo. Segunda Edición. Santiago: Thomson Reuters, (pp. 314 y ss).
[5] Moraga Klenner, C. (2007). Extinción y Revisión de los Actos Administrativos, Capítulo Séptimo. Derecho Administrativo Chileno. México: Editorial Porrúa, (pp. 309 y ss).
[6] Bermúdez Soto, J. (2014). Derecho Administrativo General. Primera Edición. Santiago: Thomson Reuters, (pp. 314 y ss).
[7] Como lo dispone el artículo 10 de la Ley N° 18.834 sobre Estatuto Administrativo.
[8] Dictamen Contraloría General de la República N° 60691-2014.
[9] Sentencias Corte Suprema, roles 274-2010, 57-2011, 5815-2011, 3078-2013, 32091-2014, 16706-2014, 2614-2015, 223587-2015, 2850-2015, 3078-2013 y 5929-2022 entre otros.
[10] Artículo 10 de la Ley N° 18.575 y artículo 15 de la Ley N° 19.880.
[11] Jara Schnettler, J. (2009). Apuntes Acto y Procedimiento Administrativo, Ley N° 19.880, PUC (pp.161).
[12] Organiza las Secretarias del Estado.
