Los alcaldes y su estatuto jurídico

El plan para atentar contra la vida del alcalde de San Bernardo, revelado por la Fiscalía en las últimas horas y seguido de su hospitalización, ha instalado con toda razón un debate urgente sobre la seguridad de las autoridades locales: escoltas, protocolos, capacidad de respuesta del Estado, redimensionamiento del riesgo que hoy asumen quienes ejercen la jefatura comunal en zonas donde el crimen organizado se ha instalado como actor forzoso. Ese debate es el principal y el más apremiante. El asesinato del alcalde de Uruapan, en un acto público el 1 de noviembre de 2025, junto con la lista creciente de ediles ejecutados en otros municipios mexicanos durante los últimos meses, muestra hasta dónde puede llegar la violencia dirigida contra autoridades locales cuando el Estado no logra articular respuestas oportunas.

Esta columna no busca competir con ese debate ni ofrecer un enfoque de política criminal, materia en la que otros expertos tienen mejor voz. Se propone, con más modestia, abrir una arista lateral que el impacto de la noticia deja al descubierto y que difícilmente será visible en la conversación pública: junto a las preguntas de seguridad, la contingencia expone también una fragmentación normativa que rodea al alcalde en cuanto persona sometida al riesgo del cargo. Nuestra legislación regula, con detalle suficiente, la continuidad institucional de la municipalidad cuando su alcalde no puede ejercer temporalmente el cargo por razones de salud. Lo que resulta menos claro es qué régimen jurídico específico ampara al titular durante ese período y, muy especialmente, cómo se cubren las contingencias de salud vinculadas causalmente al ejercicio de la función.

Es un ángulo administrativo, y admite abiertamente que no es el central. Pero la hospitalización del alcalde tras conocer por vía del Ministerio Público la amenaza —más que la amenaza misma— permite ilustrar cómo un ordenamiento centrado en resolver qué pasa con la municipalidad no ha resuelto todavía qué pasa con quien la dirige. Ese doble plano —el orgánico y el estatutario-protector— es el que este texto intenta separar. La conclusión, adelanto, no es que exista un vacío absoluto, sino que el régimen aplicable al titular se ha ido construyendo por remisiones, analogías y jurisprudencia administrativa fragmentaria, sin la sistematicidad que un contexto de exposición creciente al riesgo criminal reclama.

I. El alcalde y el régimen estatutario aplicable

El punto de partida requiere prudencia terminológica. El alcalde no se encuentra sometido al régimen estatutario general de los funcionarios municipales establecido en la Ley N° 18.883, sino a un estatuto especial derivado fundamentalmente de la Constitución y de la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades. Ello no lo convierte en un particular investido de un mandato político, sino en una autoridad de elección popular sometida a un régimen propio.

El régimen del alcalde participa de esa lógica estatutaria en un plano específico y agudizado: legitimación democrática directa, temporalidad del mandato, causales tasadas de cesación y responsabilidad administrativa específica. La consecuencia relevante para lo que sigue es que las instituciones típicas del estatuto funcionario —licencia médica con mantención de remuneraciones (artículo 110 de la Ley 18.883), causales de vacancia por salud irrecuperable (artículo 147) o por salud incompatible con el desempeño del cargo (artículo 148), procedimiento reglado ante COMPIN— no le son aplicables al alcalde por vía directa. La pertinencia de la Ley N° 16.744 al alcalde, atendida su particular posición jurídica como autoridad electa y no sujeto al Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, requiere una determinación previa de su encuadre en el ámbito subjetivo del seguro, cuestión sobre la que se volverá más adelante. Su régimen de protección debe construirse por remisión, analogía o afiliación previsional general, con los problemas de seguridad jurídica que ello supone.

II. Lo que la LOCM sí regula: el efecto institucional de la incapacidad

Sería inexacto sostener que el legislador guardó silencio sobre las contingencias de salud del alcalde. El artículo 62 de la LOCM articula dos reglas y una excepción. La regla general es la subrogancia por el funcionario en ejercicio que le siga en orden de jerarquía dentro de la municipalidad —con exclusión del juez de policía local— para las ausencias o impedimentos no superiores a cuarenta y cinco días. La segunda regla es la designación por el concejo, de entre sus miembros, de un alcalde suplente cuando la incapacidad temporal del alcalde supera esos cuarenta y cinco días, mediante acuerdo adoptado por mayoría absoluta de los concejales en ejercicio. La excepción —introducida por la Ley N° 19.852— extiende la subrogancia funcionaria hasta ciento treinta días cuando la ausencia o el impedimento obedecen a razones médicas o de salud que imposibiliten temporalmente el ejercicio del cargo. En este último supuesto, la designación del alcalde suplente por el concejo no procede: el mismo texto legal excluye expresamente esa situación al regular la actuación del concejo.

Este entramado revela una preocupación legislativa por preservar la continuidad de la gestión municipal frente a la incapacidad del titular. La historia fidedigna de la Ley N° 19.852 confirma que el legislador tuvo específicamente en vista situaciones de incapacidad temporal por razones médicas al introducir la extensión a los ciento treinta días. Es una respuesta técnicamente correcta en el plano orgánico. Lo que ese entramado no aborda —y aquí, a mi juicio, se ubica el problema— es la dimensión personal y previsional de la contingencia. Puede decirse, con precisión, que la LOCM regula el efecto institucional de la incapacidad del alcalde, pero no define con igual precisión el título jurídico mediante el cual dicha incapacidad se acredita, ni las consecuencias estatutarias, remuneratorias y previsionales que produce para el titular.

Conviene, por lo mismo, no confundir subrogancia con licencia médica. Los ciento treinta días del artículo 62 constituyen un plazo institucional de sustitución del titular en el ejercicio del cargo, no un régimen sustantivo de licencia médica en el sentido en que ese instrumento existe en el estatuto funcionario. La razón médica es apenas el presupuesto que permite extender la subrogancia funcionaria; el régimen aplicable a la ausencia misma —qué título habilita al alcalde para permanecer alejado del cargo, qué remuneración percibe durante ese período, qué régimen previsional se activa— queda entregado a normas generales y a la interpretación caso a caso.

III. El contraste con el régimen del funcionario municipal

El contraste con el régimen aplicable a un funcionario regido por la Ley N° 18.883 es elocuente. El estatuto funcionario municipal contiene una secuencia normativa articulada: licencia médica autorizada por COMPIN o Isapre; mantención del total de las remuneraciones durante su vigencia por expresa disposición del artículo 110; régimen especial para contingencias de origen laboral bajo el amparo de la Ley N° 16.744 —cuya aplicación al sector público, incluidos los funcionarios municipales, dispuso expresamente la Ley N° 19.345—; posibilidad de declaración de salud irrecuperable conforme al artículo 147; y facultad del alcalde de considerar salud incompatible con el desempeño del cargo cuando el funcionario ha hecho uso de licencia médica por más de seis meses continuos o discontinuos en los últimos dos años, según el artículo 148, con el consiguiente cese de funciones. Es una secuencia de protección completa: cubre la contingencia aguda, articula la mantención de ingresos, distingue el origen de la afección y regula las hipótesis extremas de irrecuperabilidad o incompatibilidad.

Los pronunciamientos de la Superintendencia de Seguridad Social y de la Contraloría General han ido construyendo, a partir de esa base normativa, una jurisprudencia administrativa fina sobre puntos específicos: la SUSESO ha precisado el régimen de mantención de remuneraciones durante licencia autorizada; la CGR ha delimitado las condiciones para descuentos por licencias rechazadas, ha restringido el uso de fondos por corporaciones municipales para anticipar remuneraciones y, en fecha reciente (Dictamen D320/2026), ha modificado el criterio sobre cómputo de licencias rechazadas para efectos de la declaración de salud incompatible del artículo 151 de la Ley N° 18.834, criterio también aplicable en su lógica al artículo 148 de la Ley N° 18.883.

El alcalde no cuenta, en cambio, con un régimen equivalente que integre estos elementos ni con una jurisprudencia administrativa que lo respalde con similar densidad. La LOCM garantiza que la municipalidad no se paralice; no identifica expresamente cuál es el régimen aplicable al alcalde frente a una incapacidad temporal ni articula sus consecuencias económicas y previsionales. Ello obliga a construir la respuesta caso a caso, por vía de remisión a las reglas previsionales generales aplicables al afiliado, con la incertidumbre que ello supone para el titular y para la propia autoridad convocada a resolver.

La paradoja es evidente. Quien ostenta la máxima autoridad de la comuna dispone, en materia de protección de su salud personal derivada del cargo, de un anclaje normativo notoriamente menos desarrollado que el del más modesto de sus subordinados. El resultado parece responder menos a una opción legislativa explícita que a la ausencia de un estatuto sistemático que considere conjuntamente la condición de autoridad electa y la dimensión personal y previsional de las contingencias derivadas del ejercicio del cargo.

IV. La ausencia de un estatuto de salud de larga duración: entre la subrogación y la cesación

Aun asumiendo que la subrogancia de ciento treinta días absorbe la mayoría de las contingencias transitorias, subsiste la pregunta por lo que ocurre cuando la contingencia se prolonga más allá de ese plazo o adquiere carácter permanente. La LOCM no contempla, respecto del alcalde, una institución equivalente a la salud irrecuperable o a la salud incompatible con el desempeño del cargo del estatuto funcionario. Lo que sí existe es la causal de remoción del artículo 60 letra c) por impedimento grave, cuya declaración compete al Tribunal Electoral Regional respectivo a requerimiento del concejo.

La diferencia dogmática es sustantiva. La causal de remoción del artículo 60 letra c) es un mecanismo de remoción institucional, no un mecanismo estatutario de protección de la salud del titular: opera vía requerimiento de al menos un tercio de los concejales en ejercicio, se tramita ante el TER como jurisdicción contenciosa, y exige un impedimento de gravedad suficiente para justificar la desinvestidura. No está pensada como puerta de salida ordenada para una autoridad cuya salud se ha deteriorado en el ejercicio del cargo, sino como mecanismo institucional frente a inconductas o incapacidades manifiestas. Como advierte Fernández Richard: «La primera causal de remoción, esto es, el ‘impedimento grave’, no reviste problema por tratarse de una situación fáctica, fácilmente comprobable y que imposibilita en forma grave el desempeño del cargo, debiendo considerarse como tal el que va más allá de los plazos considerados en el art. 50 [hoy art. 62] de la Ley Nº 18.695» (FERNÁNDEZ RICHARD, José. Derecho Municipal Chileno. Santiago, Chile: Editorial Jurídica de Chile, 2007, p. 63).

Ello es correcto en términos de política institucional: el mandato popular no puede quedar a merced de contingencias menores, y la remoción debe reservarse a hipótesis excepcionales. Pero la contracara es la ausencia de una secuencia normativa intermedia del tipo «licencia médica → mantención de remuneraciones → eventual salud incompatible → vacancia» que sí existe respecto del funcionario municipal. Cumplido el plazo máximo de ciento treinta días, deja de operar la regla especial de subrogación por razones médicas del artículo 62. A partir de allí, la LOCM no ofrece una regla específica que articule una solución estatutaria para la prolongación de una contingencia de salud que no configure, por sí misma, un impedimento grave susceptible de fundar la remoción. No hay un régimen intermedio de reincorporación progresiva, ni un mecanismo de prórroga excepcional, ni una figura equivalente a la licencia médica de larga duración con conservación ordenada del cargo.

El diseño puede generar un incentivo institucionalmente indeseable: que una autoridad amenazada, presionada por la lógica de la continuidad del servicio y por la conservación de su mandato popular, se vea inclinada a minimizar los efectos de su deterioro y a permanecer en funciones más allá de lo médicamente aconsejable.

V. La cuestión desde el derecho administrativo sanitario

La lectura del problema desde la perspectiva del derecho administrativo sanitario permite distinguir tres escenarios cuyo régimen jurídico aplicable adquiere complejidad progresiva. En el primero, el alcalde sufre una contingencia de salud común, desvinculada del ejercicio del cargo —una apendicitis, una fractura por accidente doméstico, una patología crónica sin relación con la función—. En el segundo, la contingencia guarda una relación causal más o menos directa con el ejercicio del cargo: el trastorno psíquico derivado del estrés sostenido, la afección desencadenada por una amenaza cierta y grave, la enfermedad vinculada a las exigencias del liderazgo político-administrativo local. En el tercero, la conexión es objetivable: la lesión física sufrida en un atentado directamente motivado por el ejercicio del cargo.

El problema jurídico aumenta con la escala. Para el primer escenario, cabe pensar que las reglas previsionales generales aplicables al alcalde en cuanto afiliado bastarán, aunque persistan las preguntas sobre continuidad remuneracional durante la subrogancia del artículo 62. Para el segundo y tercer escenarios, la fragmentación descrita adquiere consecuencias más nítidas: se torna crítico determinar si el régimen protector diferenciado de la Ley N° 16.744 sobre accidentes del trabajo y enfermedades profesionales resulta aplicable al alcalde en cuanto autoridad electa.

La respuesta no es evidente. La pertinencia de la Ley N° 16.744 al alcalde, atendida su particular posición jurídica como autoridad electa no sujeta al Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, requiere determinar previamente su encuadre en el ámbito subjetivo del seguro. La Ley N° 19.345, de 1994, dispuso expresamente la aplicación de la Ley N° 16.744 a los trabajadores del sector público, entre ellos los funcionarios municipales. Esa extensión es reconocida uniformemente por la jurisprudencia administrativa —así, entre otros, el Dictamen N° 31.967-2006 de la Superintendencia de Seguridad Social, que la recuerda en términos categóricos—. Pero el mismo texto de la Ley N° 19.345, y la jurisprudencia que lo aplica, se refieren a «funcionarios» en sentido estatutario. Si esa categoría comprende o no al alcalde en cuanto autoridad electa —y no funcionario municipal— es precisamente la cuestión pendiente, sin pronunciamiento administrativo o judicial que la haya resuelto expresamente en un sentido o en el otro.

Esta indeterminación no es meramente teórica. La Superintendencia de Seguridad Social ha reconocido reiteradamente afecciones psiquiátricas como de origen laboral respecto de funcionarios municipales, ordenando otorgar la cobertura de la Ley N° 16.744 y las prestaciones asociadas. Así, en el Dictamen N° 43.682-2016 declaró de origen laboral una afección de salud mental por disfunción organizacional, ordenando el reintegro del trabajador y las prestaciones correspondientes; y en el Dictamen N° 42.876-2018 calificó como enfermedad profesional una afección con factor causante en «liderazgo disfuncional a través de estilo autocrítico». El sistema jurídico chileno, por lo tanto, conoce la categoría del daño psíquico de origen laboral en el ámbito municipal. La cuestión pendiente es determinar si —y bajo qué construcción interpretativa— esa categoría puede proyectarse sobre quien encabeza la municipalidad sin encontrarse sometido al estatuto funcionario.

Y ahí la fragmentación protectora adquiere su expresión más aguda. El trauma psíquico derivado de una amenaza cierta y grave contra la vida del alcalde, ¿es una contingencia protegida por el sistema de accidentes del trabajo? Si lo es, ¿por qué vía interpretativa? Si no lo es, ¿bajo qué régimen se cubren las prestaciones asistenciales y las económicas durante los ciento treinta días de subrogancia? La respuesta, con el estado actual de la legislación y sin un pronunciamiento administrativo específico, dista de ser evidente. Sin sostener aquí que exista una omisión legislativa constitucionalmente reprochable —tesis que exigiría un desarrollo argumentativo que excede el propósito de estas líneas—, sí cabe afirmar que la fragmentación descrita interpela al deber constitucional de protección de la salud consagrado en el artículo 19 N° 9 de la Constitución Política, singularmente cuando quien requiere protección es titular de una función pública cuyo ejercicio constituye la fuente del riesgo.

VI. Una propuesta para el futuro

De la crítica se sigue una propuesta que enuncio con la prudencia exigida por una columna doctrinal.

No se trata de rehacer el mecanismo de subrogancia del artículo 62 de la LOCM, cuya arquitectura orgánica resulta razonable, sino de complementarlo con un estatuto protector sustantivo aplicable al alcalde durante los períodos de contingencia de salud. Ese estatuto podría articularse en torno a los siguientes elementos mínimos: primero, reconocimiento expreso del derecho a la mantención de la remuneración durante los períodos de subrogancia por razones médicas contemplados en el artículo 62, con identificación clara del régimen de subsidio aplicable; segundo, régimen especial para las contingencias sanitarias derivadas del ejercicio del cargo —singularmente las de origen traumático o psíquico vinculadas a atentados o amenazas fundadas—, para lo cual el legislador dispone al menos de tres alternativas: extensión legal expresa de la Ley N° 16.744 al alcalde en cuanto autoridad electa —siguiendo la técnica que ese mismo legislador ya empleó en la Ley N° 19.345 para el conjunto del sector público—; aclaración legislativa del régimen previsional ya aplicable, si la investigación jurídica y administrativa demostrara que existe cobertura actualmente disponible aunque no explicitada; o creación de un régimen ad hoc; tercero, mecanismo excepcional de prórroga o reincorporación gradual para las contingencias que se prolonguen más allá de los ciento treinta días sin alcanzar el estándar del impedimento grave del artículo 60 letra c); y cuarto, articulación armónica con esta última causal, de modo que la remoción vía TER opere solo cuando los mecanismos ordinarios resulten insuficientes o cuando la incapacidad revista carácter permanente o de tal gravedad que haga inviable el ejercicio del cargo.

Podrá discutirse la sede normativa —si la reforma corresponde a la propia LOCM, a un texto estatutario específico para autoridades electas locales o a una regulación transversal—; podrá discutirse asimismo el diseño concreto de cada institución. Esta propuesta no compite en urgencia con las reformas que la política criminal reclama frente a la violencia dirigida contra autoridades locales, ni pretende hacerlo. Pero tampoco debería quedar postergada indefinidamente por ellas: la respuesta actual, que resuelve la continuidad del cargo pero deja al titular en una zona de indeterminación normativa, se ha vuelto insuficiente cuando las autoridades locales enfrentan, con creciente frecuencia, riesgos que hasta hace pocos años parecían ajenos al ejercicio de la función pública comunal.

Nada de lo dicho aquí resta importancia al debate que hoy acapara la cobertura: la protección de la vida y la integridad de los alcaldes es la cuestión de fondo y la más urgente. La respuesta institucional a ese problema pertenece principalmente a la política criminal, a la coordinación entre las municipalidades, las policías y las demás instituciones competentes en materia de seguridad pública, y a las decisiones presupuestarias sobre protección personal de autoridades. No a un tratadista administrativo. Lo que aquí sostuve es más lateral: que junto a esa discusión mayor, existe una fragmentación protectora que la contingencia expone con nitidez y que también reclama tratamiento, aunque probablemente sin urgencia mediática.

La protección de la salud del alcalde en ejercicio no es un asunto sentimental ni meramente laboral. Es una condición material del gobierno local. Y por lo mismo, es materia propia del derecho administrativo, no una cuestión librada al azar de los usos institucionales, de la interpretación caso a caso de las reglas previsionales generales, o de la resistencia personal de quien ocupa la jefatura comunal. Si la noticia sobre la amenaza contra un alcalde de la zona sur de Santiago sirve —además de para acelerar la conversación sobre seguridad— para instalar también la discusión sobre el estatuto protector del titular, habrá cumplido una función que difícilmente estaba entre sus efectos previsibles. Esta columna busca contribuir modestamente a ese segundo debate.

Gabriel Parra