Alejandro Montt: Discrecionalidad administrativa y control judicial en materia ambiental, ¿hasta dónde pueden llegar los tribunales?

Por María José Alfaro Bahamonde

En materia ambiental, las decisiones de la Administración suelen involucrar un alto componente técnico y científico, lo que plantea importantes desafíos respecto de los límites del control judicial. La intervención de los tribunales en este ámbito exige compatibilizar la protección del medio ambiente y de los derechos fundamentales con el respeto por las competencias y atribuciones que el ordenamiento jurídico entrega a los órganos administrativos especializados.

En este contexto, Diario Constitucional conversó con Alejandro Montt, abogado de la Pontificia Universidad Católica de Chile y cuenta con un LL.M. de la Universidad de Harvard. Actualmente es socio de Montt Pérez-Cotapos Abogados y profesor del curso Régimen Legal de los Derechos Naturales de la Universidad Finis Terrae. Su práctica se concentra en temas de derecho minero, energía, asesoría corporativa y temas regulatorios. Se ha desempeñado asimismo como asesor jurídico del Ministerio de Minería y gerente legal de Sierra Gorda SCM, quien aborda los principales desafíos que plantea la revisión judicial de las decisiones administrativas en materia ambiental, particularmente respecto de los límites que deben observar los tribunales para evitar sustituir el criterio técnico de la Administración.

A partir de esta problemática, conversamos sobre el alcance del control de juridicidad, la deferencia judicial frente a las decisiones técnicas, el principio precautorio y la creciente judicialización de los conflictos ambientales.

1) En materia ambiental, muchas decisiones de la Administración se sustentan en antecedentes técnicos y científicos. ¿Cómo debieran abordar los tribunales el control de estas decisiones cuando los aspectos técnicos resultan determinantes para resolver el conflicto?

El mensaje de la Ley N°20.600, que crea los Tribunales Ambientales, estableció entre las características de los Tribunales Ambientales el “estándar amplio de control”, entendiéndose por tal un estándar de revisión que debe considerar en su sentencia tanto aspectos jurídicos (incluyendo la razonabilidad y la proporcionalidad) como aspectos técnico-ambientales. Esto queda especialmente de manifiesto si se toma en cuenta la integración mixta de los tribunales ambientales, no siendo óbice para su revisión ni decisión la existencia de aspectos técnicos, sino todo lo contrario: es un tribunal diseñado para entender la dimensión técnica de los conflictos.

Por tanto, los Tribunales deben siempre controlar los aspectos técnicos que se ponen en su conocimiento, siendo lo realmente relevante el determinar si existe un límite para dicho control.

2) En los últimos años se ha observado una creciente intervención de los tribunales en conflictos ambientales. ¿Existe actualmente un riesgo de que el control judicial termine sustituyendo las competencias que corresponden a los órganos administrativos especializados?

Existe un riesgo, y debe ser tomado en cuenta. Conviene precisar eso sí en qué consiste la sustitución de las competencias administrativas. Entendería que hay sustitución cuando se pasa de un control judicial de una decisión administrativa a un reemplazo de esta: cuando se ponderan nuevamente los antecedentes técnicos, se elige entre metodologías científicas plausibles o se hace una nueva evaluación sobre si un proyecto debe o no ejecutarse basándose en los antecedentes técnicos tenidos a la vista. Así, el tribunal deja de controlar la juridicidad de la decisión administrativa y pasa a sustituirla por una propia.

¿Dónde trazar la línea? Jurisprudencia reciente de la Corte Suprema sobre un oleoducto en la comuna de Maipú (Rol N° 34.754-2023, sentencia de 7 de octubre de 2024) da ciertas luces, ya que confirma que la revisión judicial debe recaer sobre la fundamentación técnico-jurídica de los actos revisados, pero esto no autoriza al tribunal a convertirse en un nuevo evaluador ambiental ni a ampliar la discusión más allá de lo debatido en sede administrativa.

Por tanto, siguiendo esta línea, no corresponde a los tribunales, incluidos los ambientales, una nueva revisión técnica del proyecto, ni una revisión general de todos los aspectos de la evaluación, lo que no significa no poder revisar la calidad técnica de la decisión, debiendo limitarse a un control de suficiencia, motivación, congruencia y racionalidad de la decisión administrativa.

3) ¿Cómo debería actuar un tribunal cuando estima que una decisión administrativa se encuentra dentro del margen de apreciación de la autoridad, pero considera que sus efectos podrían comprometer derechos fundamentales, particularmente el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación?

Es un escenario difícil, porque la protección de un derecho fundamental genera la tentación de que un tribunal deje de controlar la juridicidad de una decisión administrativa y pase a completarla o reemplazarla. En estos casos, no debe nunca dejarse de lado el principio de legalidad de la función jurisdiccional establecido en los artículos 6°, 7° y 76 de la Constitución Política de la República. El proteger derechos fundamentales no puede, como hemos señalado hasta ahora, reemplazar a la Administración ni habilitar el diseñar políticas públicas a través de la judicatura.

Lo anterior no significa que la discrecionalidad administrativa sea inmune al control, control que será especialmente reforzado en casos donde exista un compromiso de derechos fundamentales. La discrecionalidad administrativa debe sujetarse a la ley, en especial a la competencia del órgano, a un procedimiento específico, deber de motivación y proporcionalidad. Si la autoridad, estando jurídicamente obligada a considerar riesgos y antecedentes, los omite o descarta sin fundamento suficiente, o adopta una medida que no resulte idónea para cumplir la finalidad legal de protección, el tribunal podrá anular esa decisión y ordenar que se adopte una nueva conforme a derecho.

El compromiso de un derecho fundamental no altera la distribución legal de competencias, pero sí exige que éstas se ejerzan con especial rigor, y habilita al juez para adoptar las providencias necesarias para restablecer el imperio del derecho, dentro del objeto y alcance de la acción.

Añadiría a lo ya indicado que el remedio judicial debe ser el menos sustitutivo que resulte eficaz: ordenar que se complete la evaluación, que se dicte una nueva decisión fundada, que se ejerzan competencias omitidas o, en casos calificados, suspender provisionalmente los efectos del acto mientras la sede especializada resuelve el fondo. Esto no es solo una exigencia derivada de lo ya discutido, sino que deriva directamente del artículo 30 de la Ley N° 20.600, donde se les permite a los tribunales ambientales anular total o parcialmente un acto, pero se les prohíbe determinar el contenido discrecional de aquellos actos anulados.

En definitiva, el tribunal debe proteger efectivamente el derecho fundamental, pero mediante control de legalidad, no mediante una nueva evaluación ambiental ni la formulación judicial de políticas públicas. La pregunta decisiva no es si la decisión es discrecional, sino si la discrecionalidad fue ejercida dentro de la competencia, con antecedentes suficientes, motivación racional y respeto por la finalidad protectora de la norma.

Lo señalado hasta ahora debe considerar además un problema ya más estructural: la duplicidad de vías judiciales en materia ambiental y la fragmentación decisoria. La amenaza o vulneración del derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación puede llevarse, por vía de protección, ante las Cortes de Apelaciones. Tenemos, entonces, tribunales generalistas tomando decisiones en un procedimiento que no es de lato conocimiento y que está altamente desregulado en cuanto a las medidas que pueden adoptarse para restablecer el imperio del derecho. Si bien la jurisprudencia de la Corte Suprema ha ido evolucionando hacia una mayor contención en esta sede, el diseño mismo permite una fragmentación de la jurisprudencia ambiental, con estándares que varían según la puerta por la que ingresa el conflicto, abriendo la puerta para el activismo judicial.

4) En este tipo de controversias parece existir una tensión entre la deferencia que merece la decisión técnica de la Administración y el deber de los tribunales de garantizar una tutela judicial efectiva. ¿Cómo debiera resolverse esa tensión?

Habría que precisar primero qué se entiende por deferencia. Si por tal se entiende una abstención por parte del tribunal competente frente a temas técnicos, significaría simplificar en extremo la discusión. La deferencia no puede significar carta blanca para la Administración frente al control judicial, como tampoco puede transformarse en una autorización para que un tribunal sustituya una decisión del órgano competente en base a una preferencia técnica.

En Chile no existe una regla general que obligue a una “deferencia técnica” con la Administración. Tampoco existe una doctrina jurisprudencial equivalente a lo que fue Chevron en Estados Unidos, donde los jueces federales debían aceptar la interpretación que la agencia administrativa hiciera de una ley ambigua, siempre que fuera razonable. Situación distinta se da respecto a los recursos de protección, donde la Corte Suprema ha reconocido una especie de principio de deferencia técnica respecto a la SMA y SEA, al tratar materias que exceden el conocimiento sumario de la acción de protección (por ejemplo, Rol N°43.071-2025).

Lo que sí existe, como regla general, es una distribución legal de funciones con un límite expreso. La ley entrega la evaluación, la fiscalización y la gestión ambiental a órganos administrativos especializados, y entrega a los Tribunales Ambientales una función revisora acotada a las reclamaciones que la Ley N° 20.600 les encomienda. Esta función revisora tiene además una particularidad: por su integración mixta, estos tribunales pueden examinar aspectos técnicos, pero ese examen no puede convertirse en una nueva evaluación ambiental ni ponderación completa de antecedentes, tal como lo ha señalado la Corte Suprema.

Nuestro sistema, entonces, no admite una deferencia absoluta, como tampoco la sustitución judicial del mérito administrativo. En términos de deferencia, hay un margen técnico protegido, pero condicionado a lo que la ley exige respecto de la motivación del acto administrativo, la valoración de los hechos y de la prueba, y la finalidad de la potestad. Si tuviéramos que resumirlo en una frase, toda deferencia termina donde empieza la ilegalidad en el actuar de la Administración.

Esta lógica puede llevar a una duda adicional: ¿cómo defender la deferencia hacia la evaluación ambiental y, a la vez, un control judicial intenso sobre sanciones de la autoridad (como, por ejemplo, una multa de la SMA)? No creo que haya contradicción, porque son potestades de naturaleza distinta. La evaluación determina prospectivamente si un proyecto puede ejecutarse y bajo qué condiciones, en un ámbito en que la ley le confiere a la Administración un margen de apreciación técnica. La sanción, en cambio, determina retrospectivamente si se incumplió una obligación exigible y cuál es la consecuencia punitiva, por lo que exige un control más intenso sobre la legalidad, la prueba, la motivación y la proporcionalidad de la decisión teniendo en cuenta garantías del orden penal. Por eso el mismo tribunal puede respetar el juicio experto que definió las condiciones de una RCA y, a la vez, controlar rigurosamente la existencia del hecho infraccional, su prueba, la subsunción, la motivación y la proporcionalidad de la multa. No sería por tanto un doble estándar, sino la intensidad del control variando según la naturaleza de lo revisado: más intensidad respecto de la legalidad, la prueba, la motivación y la sanción; más contención frente a la elección técnica que la ley entregó a la Administración.

5) Pensemos en un proyecto que cuenta con una Resolución de Calificación Ambiental favorable y que posteriormente es cuestionado ante los tribunales. ¿Hasta qué punto puede el juez revisar las conclusiones técnicas contenidas en dicha resolución sin transformarse, en los hechos, en un nuevo evaluador ambiental?

En lo personal, y conectando lo señalado en la respuesta anterior, creo en una deferencia limitada, que respete el diseño de nuestro sistema ambiental. Una RCA favorable, obtenida tras un procedimiento costoso, largo y riguroso en el SEIA, con intervención de los organismos sectoriales competentes que corresponda, sometido a rondas de aclaraciones y adendas, y en muchos casos con participación ciudadana y consulta indígena, no puede quedar a merced de una nueva apreciación técnica realizada, ahora, en sede judicial. El juez puede haber preferido otro resultado, pero si consta que los órganos actuaron dentro de su competencia, mediante un procedimiento regular sin vicios esenciales, con antecedentes suficientes, una motivación coherente, y dando respuesta a las observaciones, debe respetar el resultado. Esto no convierte a la RCA en un acto intocable ni inmutable. El acto administrativo sigue expuesto a las vías de impugnación que la ley contempla, el titular queda obligado al cumplimiento estricto de sus condiciones, y existe incluso una revisión excepcional cuando las variables evaluadas varían sustantivamente o no se verifican.

Ahora, conviene ser explícito en que el espacio de revisión legítima es amplio. El juez puede controlar la competencia, el procedimiento, la efectividad de la participación ciudadana, la suficiencia de la información de base, la motivación, la correcta aplicación del artículo 11 de la Ley N° 19.300 (es decir, si el proyecto debió evaluarse mediante Estudio y no mediante Declaración) y la racionalidad de las medidas de mitigación, reparación y compensación. Todo eso es control de legalidad, por técnico que sea el material sobre el que recae. La línea que no se debe cruzar es escoger, sin un vicio jurídico o metodológico acreditado, entre alternativas técnicas igualmente plausibles. Esa elección pertenece al evaluador.

Un fallo reciente ayuda a mostrar de qué lado de la línea puede pararse un tribunal sin convertirse en evaluador. En la causa R-4-2024, sobre el proyecto eólico Kosten Aike en Coyhaique, el Tercer Tribunal Ambiental dejó sin efecto una calificación favorable porque la caracterización de la avifauna era incompleta y los antecedentes no permitían descartar impactos significativos sobre un área protegida cercana. Fíjese en la estructura del razonamiento: el tribunal no se refirió a que el proyecto dañaba a las aves, lo que significaría evaluar de nuevo el proyecto. Lo que cuestionó fue que los antecedentes del expediente no permiten sostener la conclusión a la que llegó el evaluador. Controló la motivación y suficiencia, no reemplazó el juicio. Este es el tipo de revisión que una deferencia limitada admite, ya que el control expone una evaluación deficiente, no al proyecto.

Como abogado de proyectos, creo por tanto que una deferencia bien entendida debería propender a proteger evaluaciones bien hechas, lo que no significa blindar a un proyecto a todo evento. Debemos apuntar a dar certeza a nuestros procedimientos ambientales. La calificación ambiental tiene un valor económico y social de gran relevancia, ya que, sobre ella, se estructura el financiamiento del proyecto, se contratan obras, se comprometen empleos y se permiten encadenamientos productivos locales. El que los inversionistas perciban que una resolución de calificación ambiental favorable está permanentemente expuesta a nuevas instancias de revisión equivaldría a aceptar que no hay realmente permiso alguno otorgado.

6) El principio precautorio adquiere especial relevancia cuando existe incertidumbre científica respecto de los posibles efectos de una determinada actividad. ¿Puede este principio justificar una intervención judicial más intensa frente a decisiones administrativas que autorizan o permiten el desarrollo de proyectos?

Puede, pero hay que entender bien qué hace y qué no hace el principio, y también cuál es su estatus en nuestro ordenamiento. La precaución se distingue de la prevención en que esta última opera con un conocimiento suficiente del riesgo, mientras la precaución exige actuar anticipadamente aun sin certeza científica absoluta. Si bien nuestra jurisprudencia ha reconocido el principio precautorio (el caso más notorio es Quintero-Puchuncaví, donde la Corte Suprema invocó los principios preventivo y precautorio para ordenar medidas urgentes precisamente porque faltaban antecedentes sobre las causas y efectos de la contaminación), el principio no está consagrado con carácter general en la Ley N°19.300, que lo recoge más bien en su historia legislativa, y su aplicación jurisprudencial ha sido irregular, a veces incluso confundiéndolo con la prevención. Es entonces un criterio orientador de creciente reconocimiento, no una regla operativa consolidada. Ahora bien, en sede judicial su función no es permitir que el juez suponga antecedentes ni que sustituya automáticamente a la autoridad. Su función es más modesta: impedir que la Administración se escude en que el daño no está probado para justificar su inacción, obligándola a hacerse cargo de la incertidumbre con medidas razonables de anticipación, seguimiento y reducción del riesgo. En este sentido, cualquier intervención judicial fundada en este principio queda sujeta a tres límites: excepcionalidad (las medidas que se adopten son excepcionales y no la regla general), proporcionalidad (medidas proporcionadas a la entidad del riesgo) y temporalidad (las medidas deben ser esencialmente transitorias, destinadas a regir mientras se despeja la incertidumbre o la sede competente resuelve el fondo).

En términos operativos, dentro del SEIA esto se traduce en una regla de carga y de fundamentación. Esto significa que, frente a una incertidumbre relevante, es el titular y la autoridad quienes deben descartar los impactos significativos, no la comunidad quien debe probarlos; y la autoridad, por su parte, debe dar razones suficientes de por qué los antecedentes permiten descartarlos o controlarlos.

Agrego un matiz que me parece importante y que a veces se soslaya. El SEIA trata de manera distinta los impactos ambientales y los riesgos contingentes (derrames, fallas, accidentes). Estos últimos se gestionan mediante planes de prevención y emergencia, no necesariamente mediante la denegación del proyecto. Aplicar la precaución sin esa distinción llevaría a resultados desproporcionados.

7) Finalmente, ¿considera que la jurisprudencia chilena debiera avanzar hacia un mayor control judicial de las decisiones ambientales o, por el contrario, hacia una mayor deferencia respecto de las decisiones técnicas de la Administración? ¿Cuál debería ser, en definitiva, el límite que los tribunales no debieran sobrepasar?

Como he venido señalando, ni la deferencia absoluta ni el control ilimitado son estándares defendibles. La jurisprudencia reciente muestra que el sistema ya opera, en general, sobre lo que debiera ser una síntesis correcta: control robusto de la legalidad, suficiencia de los antecedentes y motivación, junto a una contención frente a la elección técnica que la ley entregó a la Administración.

El límite, en definitiva y de conformidad a lo ya planteado anteriormente, es que el juez no debe preguntarse qué decisión habría adoptado él, sino si la decisión fue adoptada por el órgano competente, mediante un procedimiento regular, sobre antecedentes suficientes y con una motivación que permita controlar racionalmente sus conclusiones. Si todo eso concurre, no debe innovarse, aunque el resultado no le guste al juez. Si algo falta, el juez debe intervenir de manera proporcional al vicio, lo que podrá ser la anulación total o parcial del acto, retrotraer el procedimiento, o la orden de que la Administración fundamente o complete su decisión.

Lo que quisiera destacar a modo de cierre es lo que considero central en este debate: la certeza jurídica. Chile necesita simultáneamente protección ambiental exigente e inversión en proyectos de energía, de minería para la transición energética, de infraestructura hídrica y otros, y esas dos necesidades no compiten entre sí, sino que compiten contra la incertidumbre. Un sistema donde no hay claridad es malo para todos los actores: la comunidad no sabe qué debe acreditar para impugnar con éxito, la Administración no sabe qué calidad de decisión se le va a exigir, y el titular no sabe si su calificación ambiental, obtenida tras años de evaluación, tiene realmente valor. La consecuencia no es abstracta, ya que la imprevisibilidad se traduce en una prima de riesgo que encarece el capital, posterga decisiones de inversión y castiga por igual a los proyectos buenos y a los malos.

Por lo anterior, mi respuesta sobre hacia dónde debe avanzar la jurisprudencia no es “más control” ni “más deferencia”, sino más consistencia. Un estándar estable y conocido, exigente con la motivación y respetuoso de la ponderación técnica fundada, permite que cada actor anticipe las reglas del juego y ajuste su conducta. De este modo, la Administración evalúa mejor porque sabe que su trabajo será debidamente revisado, el titular invierte en calidad de su expediente porque sabe que esa inversión tiene un correlato en mayor protección, y la judicialización decrece no porque se restrinja el acceso a los tribunales, sino porque hay menos decisiones defectuosas que impugnar y menos incentivos para litigar lo que está correctamente evaluado. La certeza jurídica, bien entendida, no es una concesión a los inversionistas, es una condición básica para que la protección ambiental y el desarrollo dejen de percibirse como una disyuntiva. Esa es, a mi entender, la verdadera tarea pendiente de nuestra jurisprudencia ambiental.