Álvaro Benavides: "El nuevo estado de excepción plantea un desafío sobre los límites del poder estatal frente al crimen organizado"

Por Felipe Gallardo Silva, Universidad Católica Silva Henríquez

La seguridad pública y la respuesta del Estado frente al crimen organizado han adquirido especial relevancia en el debate constitucional. En este contexto, se discute la creación de un nuevo Estado de Excepción Constitucional de Seguridad Pública, destinado a enfrentar situaciones calificadas como una amenaza grave e inminente o una afectación grave ya producida a la seguridad pública.

La propuesta plantea interrogantes relevantes sobre el alcance de las facultades que podría ejercer la autoridad, su relación con los actuales estados de excepción y los límites que deberían observarse para compatibilizar una respuesta eficaz frente al crimen organizado con la protección de los derechos fundamentales. También abre un debate sobre la duración de estas medidas, sus eventuales prórrogas, el rol del Congreso y los mecanismos de control y rendición de cuentas.

La entrevista busca examinar estos aspectos desde una perspectiva constitucional, poniendo especial atención en los criterios que deberían determinar cuándo puede activarse un régimen excepcional, qué garantías deben mantenerse durante su vigencia y cómo evitar que herramientas concebidas para enfrentar situaciones extraordinarias terminen incorporándose de manera permanente a la gestión ordinaria de la seguridad pública.

Para analizar estas materias, conversamos con Álvaro Benavides López, profesor de Derecho Constitucional, quien aborda las principales implicancias jurídicas que plantea la eventual incorporación de este nuevo régimen de excepción al ordenamiento constitucional chileno, examinando sus diferencias con los estados de excepción vigentes, los límites al ejercicio de las facultades extraordinarias, los mecanismos de control y el riesgo de normalización de medidas excepcionales frente a una amenaza de carácter estructural como el crimen organizado.

1. ¿Qué cambia realmente con la creación de un «estado de excepción Constitucional de Seguridad Pública» respecto de los actuales estados de emergencia y de sitio? ¿Estamos ante una nueva herramienta constitucional o ante una ampliación de facultades que ya existen?

Formalmente estamos ante una herramienta nueva: un quinto estado de excepción, con causal propia, que obliga además a modificar el artículo 39 de la Constitución. Hoy ese artículo solo permite afectar derechos en situaciones de guerra externa o interna, conmoción interior, emergencia y calamidad pública, y siempre que afecten gravemente el normal desenvolvimiento de las instituciones del Estado. Materialmente, sin embargo, lo que el proyecto propone es una ampliación significativa de facultades del presidente de la República, y conviene decirlo con claridad para que el debate se dé sobre bases precisas.

La comparación con los regímenes vigentes es elocuente. El estado de emergencia del artículo 42 lo declara el Presidente por quince días, prorrogables por otros quince, y las prórrogas sucesivas requieren acuerdo del Congreso; su efecto se limita a restringir las libertades de locomoción y de reunión. El estado de sitio exige acuerdo del Congreso desde el primer día y permite restringir la locomoción, arrestar a personas en sus moradas o en lugares que no sean cárceles, y suspender o restringir el derecho de reunión.

Según el texto ingresado al Senado en agosto de 2026 (Boletín N.º 18.597-07), el nuevo estado podría declararse por el Presidente hasta por 120 días, prorrogables por igual período sin intervención del Congreso. Durante su vigencia se podría suspender o restringir la libertad personal, la locomoción y la reunión, restringir la asociación, interceptar, abrir o registrar documentos y toda clase de comunicaciones, y disponer requisiciones de bienes. Ese catálogo coincide casi exactamente con el que el artículo 43 reserva hoy al estado de asamblea, es decir, al régimen previsto para la guerra externa, que además requiere acuerdo del Congreso.

Ahí está, a mi juicio, el cambio de fondo. La Constitución vigente responde a una lógica de gradualidad: a mayor intensidad en la afectación de derechos, mayor exigencia de control parlamentario. El proyecto invierte esa relación, porque traslada facultades propias de un escenario bélico a la persecución de la criminalidad y lo hace con menos control del Congreso que el que hoy exige el estado de sitio para medidas bastante menos intensas.

Reconozco que el diagnóstico del mensaje tiene un punto atendible: el crimen organizado, con su capacidad de control territorial e intimidación, no siempre encaja en las categorías clásicas de conmoción interior o guerra interna. Pero la respuesta a un problema de tipificación no tiene por qué ser una concentración de poder de esta magnitud en el Ejecutivo. Carlos Nino advirtió hace décadas que el hiperpresidencialismo es uno de los rasgos más problemáticos del constitucionalismo latinoamericano, y Roberto Gargarella ha insistido en que las reformas que amplían derechos o fines estatales suelen dejar intacta, o incluso reforzar, la «sala de máquinas» del poder. Este proyecto merece ser leído también desde esa clave.

2. En nombre de la lucha contra el crimen organizado, ¿qué garantías constitucionales no deberían poder afectarse bajo ninguna circunstancia y qué controles deberían operar desde el primer día de su aplicación?

Parto de una premisa que no siempre se explicita: el Estado tiene el deber de proteger a la población frente a la violencia criminal. La Corte Interamericana lo estableció desde Velásquez Rodríguez vs. Honduras (1988), al fijar el deber de prevenir, investigar y sancionar también las violaciones cometidas por particulares. La seguridad, por tanto, no es un valor opuesto a los derechos; es una condición de su ejercicio. Lo que se discute es con qué límites se cumple ese deber.

Esos límites están en buena medida fijados por los tratados internacionales que Chile ha ratificado y que, conforme al artículo 5 inciso segundo de la Constitución, limita el ejercicio de la soberanía. El artículo 27.2 de la Convención Americana prohíbe suspender, entre otros, el derecho a la vida, a la integridad personal y la prohibición de la tortura, el principio de legalidad y de irretroactividad, la libertad de conciencia y de religión, los derechos del niño, los derechos políticos y, muy especialmente, las garantías judiciales indispensables para proteger esos derechos. En las Opiniones Consultivas OC-8/87 y OC-9/87, la Corte Interamericana precisó que el hábeas corpus y el amparo forman parte de esas garantías y no pueden suspenderse ni siquiera durante la emergencia. El Comité de Derechos Humanos sostuvo lo mismo en su Observación General N.º 29 (2001) respecto del artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

En términos concretos, ninguna medida adoptada bajo este nuevo estado debería permitir detenciones sin control judicial oportuno, privaciones de libertad en lugares no oficiales, incomunicaciones prolongadas, ni restricciones al acceso a un abogado. Tampoco debería afectar la prohibición de discriminación, que el propio artículo 27.1 de la Convención Americana exige aun en la emergencia. Me preocupa especialmente que el proyecto contemple la posibilidad de «suspender», y no solo restringir, la libertad personal. Suspender un derecho significa impedir temporalmente su ejercicio, no solo limitarlo; esa es una diferencia que el Tribunal Constitucional español consideró decisiva en la STC 148/2021, al examinar el confinamiento decretado durante la pandemia.

En cuanto a los controles desde el primer día, señalaría cuatro. Primero, un decreto fundado, publicado, con delimitación territorial precisa y con indicación de cada facultad que se activa. Segundo, la notificación a los demás Estados partes por conducto de los secretarios generales de la OEA y de la ONU, que exigen los artículos 27.3 de la Convención Americana y 4.3 del Pacto. Tercero, la plena vigencia de los recursos judiciales frente a medidas particulares, que el artículo 45 de la Constitución ya resguarda. Y cuarto, una reserva judicial para la interceptación de comunicaciones, aunque sea con autorización expedita o control posterior inmediato: la Corte Interamericana, en Escher y otros vs. Brasil (2009) y Tristán Donoso vs. Panamá (2009), exigió base legal precisa y fundamentación para toda injerencia en las comunicaciones. El deber de «informar» al Congreso que contempla el proyecto es, en mi opinión, insuficiente como control inicial.

3. La reforma remite a una ley orgánica constitucional para regular aspectos relevantes del nuevo estado de excepción. ¿Qué materias debería definir obligatoriamente esa ley para evitar espacios de discrecionalidad de la autoridad?

La remisión a una ley orgánica constitucional es razonable, pero no puede convertirse en una delegación en blanco. La Corte Interamericana, en la Opinión Consultiva OC-6/86, sostuvo que las restricciones a los derechos solo pueden establecerse por ley formal, dictada por el órgano legislativo y orientada al bien común. Eso supone que el contenido esencial del régimen debe quedar en la ley, no en decretos ni en instrucciones operativas. Hay que recordar, además, que desde la reforma de 2022 (Ley N.º 21.481) las leyes orgánicas constitucionales se aprueban por mayoría absoluta de los parlamentarios en ejercicio, de modo que su rigidez es hoy menor que en el pasado.

A mi juicio, esa ley debería definir obligatoriamente, al menos, las siguientes materias: Primero, un concepto operativo de seguridad pública y criterios objetivos de activación, vinculados a indicadores verificables como la tasa de homicidios, la existencia de control territorial por organizaciones criminales o los ataques sistemáticos contra autoridades, y la exigencia de un informe técnico previo que los acredite.

Segundo, el alcance de cada facultad, distinguiendo con precisión entre suspensión y restricción. En materia de privación de libertad, la ley debe fijar plazos máximos, lugares habilitados, registro público de detenidos, puesta a disposición judicial y acceso a defensa. En materia de interceptaciones, debe establecer el procedimiento, el control judicial, la destrucción de la información no pertinente y la prohibición de usarla en investigaciones ajenas a la finalidad declarada.

Tercero, la autoridad a cargo de las zonas, sus deberes, su subordinación a la autoridad civil y su régimen de responsabilidad. También las reglas de uso de la fuerza y la forma de colaboración de las Fuerzas Armadas, con delimitación de funciones y cadena de mando.

Cuarto, el régimen de requisiciones y la indemnización correspondiente; el contenido, la periodicidad y la publicidad de los informes al Congreso; y resguardos especiales para niños, niñas y adolescentes, pueblos originarios, periodistas y defensores de derechos humanos.

Quinto, en cuanto al registro de organizaciones criminales, debemos considerar las siguientes prevenciones: (i) Procedimiento contradictorio previo a la inclusión. La incorporación de una organización al registro debe resolverse mediante una resolución judicial fundada —no un acto administrativo discrecional—, con notificación a los afectados, derecho a ser oídos y posibilidad de oponerse antes de que la inclusión produzca efectos. Sin audiencia previa, se vulnera el art. 19 N°3 CPR y el art. 8.1 CADH. (ii) Definición legal cerrada de los «efectos» en la responsabilidad penal. La ley debe enumerar taxativamente qué efecto produce la inclusión (p. ej., exclusivamente como elemento para configurar el tipo de asociación ilícita o criminal organizada, nunca como agravante genérica ni como presunción de participación). Esto satisface la exigencia de lex certa del art. 19 N°3 inc. final CPR. (iii) Prohibición expresa de presunciones de culpabilidad individual. Debe consignarse una norma espejo a la ya propuesta, pero reforzada: «la pertenencia al registro no constituye, por sí sola, indicio ni principio de prueba de responsabilidad penal individual», para blindar judicialmente la presunción de inocencia (art. 8.2 CADH, art. 14.2 PIDCP). (iv) Recurso judicial específico y expedito de exclusión. Toda persona u organización incluida debe contar con una acción judicial breve (análoga al amparo) para solicitar su exclusión del registro, con revisión periódica de oficio cada cierto plazo, evitando que la estigmatización se perpetúe sin control. (v) Estándar probatorio reforzado y criterios objetivos de inclusión. La ley debe fijar indicadores verificables (estructura, permanencia, finalidad delictiva acreditada judicialmente) y no una calificación policial o de inteligencia no judicializada, para evitar arbitrariedad y desigualdad ante la ley (art. 19 N°2 CPR, art. 24 CADH). (vi) Confidencialidad y proporcionalidad en la publicidad del registro. El acceso a la información del registro debe limitarse a los órganos persecutores y jurisdiccionales, no ser de acceso público general, para no convertirlo en un instrumento de estigmatización social. (vii) Responsabilidad del Estado por inclusión errónea. Debe preverse expresamente la indemnización por los perjuicios causados a quien resulte incluido sin fundamento suficiente, como contrapeso a la creación de esta nueva potestad estatal.

Finalmente, la ley debería contemplar mecanismos de reparación y de evaluación independiente al término de cada estado. Su control preventivo por el Tribunal Constitucional (artículo 93 N.º 1) será una oportunidad relevante para exigir este estándar de precisión.

4. Si el crimen organizado constituye una amenaza estructural y no una crisis puntual, ¿existe el riesgo de que un mecanismo concebido como excepcional termine transformándose en una herramienta permanente de seguridad pública? ¿Cómo debería evitarse esa normalización?

El riesgo no es hipotético; tenemos evidencia nacional y comparada. En Chile, el estado de excepción de emergencia en la Macrozona Sur rige desde mayo de 2022 y ha sido prorrogado de manera ininterrumpida por el Congreso, con amplias mayorías, durante más de cuatro años y bajo dos gobiernos de signo distinto. Más allá de la evaluación que se haga de sus resultados, lo cierto es que ya no puede describirse como una medida excepcional en sentido temporal.

En el derecho comparado, Francia ofrece un ejemplo nítido. Tras los atentados de noviembre de 2015, el estado de urgencia se prorrogó seis veces hasta noviembre de 2017, y al levantarse varias de sus medidas más intensas se incorporaron a la legislación ordinaria mediante la ley de seguridad interior y lucha contra el terrorismo de octubre de 2017. La excepción no terminó: cambió de forma. Oren Gross y Fionnuala Ní Aoláin describieron este fenómeno como la tendencia de las medidas de emergencia a filtrarse hacia la normalidad, y Giorgio Agamben llegó a hablar del estado de excepción como paradigma de gobierno. Desde otra perspectiva, Michel Foucault mostró cómo los dispositivos de seguridad tienden a gestionar territorios y poblaciones antes que a responder a hechos concretos. La idea de declarar el estado en «polígonos» acotados merece leerse también con esa advertencia.

Otro ejemplo más cercano es el caso de el Salvador, el presidente Nayib Bukele, ha extendido el régimen de excepción, sin interrupción desde el 27 de marzo de 2022 mediante 49 prórrogas consecutivas, es hoy objeto de una condena institucional expresa por parte de la Comisión Interamericana, que en su Resolución 1/2026 sobre Crimen Organizado y Derechos Humanos en las Américas calificó la suspensión indefinida de garantías como un mecanismo “inadecuado” para enfrentar la criminalidad, y que ha documentado la aplicación del régimen contra defensores de derechos humanos y periodistas —los casos de Enrique Anaya, Ruth López, Alejandro Henríquez, José Ángel Pérez y Fidel Zavala, mantenidos incomunicados y bajo reserva procesal— ajenos por completo a los fines de combate al pandillaje que originalmente justificaron la medida, que sigue vigente hoy en el Salvador.

La paradoja es que, precisamente porque la amenaza es estructural, la respuesta principal debe ser estructural y ordinaria: leyes permanentes, instituciones con capacidad investigativa, inteligencia financiera, control penitenciario y presencia estatal sostenida. Un estado de excepción puede contener una crisis aguda, pero no está diseñado para resolver un problema de largo plazo; usarlo así desgasta su carácter excepcional y erosiona los controles democráticos.

Para evitar la normalización propondría estrictos límites: un máximo acumulado de días por territorio en un período determinado; quórum reforzado y creciente para cada prórroga; la obligación de presentar, junto con la declaración, un plan de salida y un plan de intervención civil; una evaluación independiente al término de cada período; y una regla según la cual ninguna facultad excepcional pueda trasladarse a la legislación ordinaria sin una deliberación legislativa autónoma y completa. El Comité de Derechos Humanos ha recordado que la temporalidad es una condición de legitimidad de toda emergencia, no un detalle procedimental.

5. La propuesta contempla como causal una «amenaza grave e inminente» o una «afectación grave ya producida». ¿Son conceptos suficientemente precisos para habilitar la suspensión o restricción de derechos, o dejan un margen de interpretación demasiado amplio a la autoridad?

Son conceptos indeterminados en un grado preocupante, sobre todo por la forma en que se combinan con el resto del sistema. «Seguridad pública» es una noción polisémica: la Constitución emplea, en distintos lugares, «orden público», «seguridad nacional» y «seguridad pública» sin definirlas. A ello se suman dos calificativos valorativos, «grave» e «inminente», cuya apreciación queda entregada al presidente.

El problema se agrava porque el artículo 45 de la Constitución impide a los tribunales calificar los fundamentos y las circunstancias de hecho invocados para decretar un estado de excepción. Si la causal es amplia y su apreciación no es revisable judicialmente, el resultado práctico es una auto calificación de la emergencia por parte del Ejecutivo, con el único contrapeso, durante los primeros ocho meses, de un deber de información al Congreso.

El estándar internacional es más exigente. El artículo 27 de la Convención Americana habla de «guerra, peligro público u otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado», y el Comité de Derechos Humanos, en la Observación General N.º 29, exige una situación que ponga en peligro la vida de la nación. La Corte Interamericana, en la OC-5/85, advirtió que nociones como «orden público» deben interpretarse de forma estrictamente ceñida a las justas exigencias de una sociedad democrática, y en Zambrano Vélez y otros vs. Ecuador (2007) recordó que la suspensión de garantías debe responder a circunstancias reales y excepcionales. La criminalidad, incluso grave, no satisface por sí sola ese umbral; ciertas formas de crimen organizado con control territorial podrían hacerlo, pero eso debe demostrarse caso a caso.

La causal de amenaza «inminente» introduce, además, una lógica preventiva o anticipatoria que es especialmente delicada, porque permite actuar antes de que exista una afectación verificable. Para reducir el margen de discrecionalidad sugeriría tres resguardos: vincular la declaración a indicadores objetivos y públicos; exigir un informe técnico previo, por ejemplo, de las policías y del Ministerio Público, que acredite los hechos; y permitir, al menos, un control judicial de razonabilidad o de manifiesta arbitrariedad de la declaración. Como enseña Robert Alexy, toda restricción de derechos debe superar un examen de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto; ese examen es imposible si la premisa fáctica no puede ser contrastada.

6. El proyecto contempla una duración inicial de 120 días, prorrogable por igual período y luego mediante sucesivos acuerdos del Congreso. ¿Este diseño garantiza un control parlamentario efectivo o permite que un régimen excepcional se prolongue durante largos períodos?

Este es, probablemente, el aspecto más difícil de justificar del proyecto. Con el diseño propuesto, un estado de excepción que permite suspender la libertad personal e interceptar comunicaciones puede mantenerse hasta 240 días sin que el Congreso tenga que pronunciarse. Para dimensionarlo: el estado de emergencia, que solo restringe locomoción y reunión, requiere acuerdo del Congreso después de treinta días; el estado de sitio lo requiere desde el inicio.

El derecho comparado confirma que se trata de una opción atípica. En Colombia, el estado de conmoción interior se declara por noventa días, prorrogables por dos períodos iguales, el segundo de los cuales exige concepto previo y favorable del Senado; además, la Corte Constitucional ejerce un control automático sobre cada decreto (artículos 213, 214 y 241 de la Constitución colombiana). En España, el estado de alarma dura quince días y su prórroga exige autorización del Congreso de los Diputados, mientras que el estado de excepción requiere autorización parlamentaria previa y no puede exceder de treinta días, prorrogables por otros treinta (artículo 116 de la Constitución española). En Francia, la prórroga del estado de urgencia más allá de doce días exige una ley.

Tampoco las prórrogas sucesivas con acuerdo del Congreso garantizan, por sí solas, un control efectivo. La experiencia de la Macrozona Sur muestra que, una vez instalado, el estado de excepción tiende a renovarse casi por inercia, en votaciones donde el costo político de oponerse es alto y la evaluación de resultados es escasa. Sin un límite máximo, el régimen puede prolongarse indefinidamente.

Propondría un diseño distinto: un plazo inicial breve, de no más de treinta a sesenta días; que toda prórroga requiera acuerdo del Congreso; que cada prórroga exija un informe de evaluación con indicadores y un quórum creciente; un límite máximo acumulado; y la facultad del Congreso para ponerle término en cualquier momento. Si lo que se busca es eficacia, la eficacia no está reñida con el control: un estado de excepción bien fundado no debería tener dificultades para obtener el respaldo parlamentario.

7. ¿El problema de seguridad que enfrenta el país requiere modificar la Constitución o las herramientas actuales permiten actuar mediante leyes, instituciones y políticas públicas? ¿Dónde está, a su juicio, el principal déficit del sistema vigente?

No niego que pueda haber ajustes constitucionales razonables, pero creo que el principal déficit no está en la Constitución. En los últimos años el ordenamiento se ha dotado de herramientas relevantes: la reforma que permite a las Fuerzas Armadas proteger infraestructura crítica sin estado de excepción (Ley N.º 21.542, de 2023), la ley que fortalece la persecución de la delincuencia organizada, con técnicas especiales de investigación y un comiso robustecido (Ley N.º 21.577, de 2023), la nueva ley de delitos económicos (Ley N.º 21.595, de 2023) y la creación del Ministerio de Seguridad Pública. Además, el estado de emergencia ha sido utilizado de manera continua. Lo que falla, en mi opinión, es la capacidad del Estado para implementar: investigación criminal, inteligencia, control penitenciario, coordinación interinstitucional, prevención de la corrupción y, de manera muy destacada, el seguimiento del dinero.

Este último punto merece atención especial, porque el crimen organizado es, antes que nada, una empresa económica. Desde marzo de 2023 se tramita el proyecto que crea el Subsistema de Inteligencia Económica, que coordina a la Unidad de Análisis Financiero (UAF), el Servicio de Impuestos Internos y Aduanas. La Cámara de Diputados aprobó que la UAF pudiera, de manera excepcional, requerir directamente a los bancos información protegida por secreto bancario, con resguardos como auditoría obligatoria, sanciones a los funcionarios y rendición de cuentas al Congreso. El Senado rechazó esa norma en junio de 2026, en una votación empatada, con la oposición del Gobierno y de su coalición, y la discusión se encuentra hoy en comisión mixta.

Quiero ser justo con los argumentos de quienes se oponen. Sostienen que el secreto bancario ya puede levantarse en Chile: la UAF puede acceder a esa información con autorización de un ministro de la Corte de Apelaciones de Santiago, en un procedimiento reservado y breve, que según datos de la propia UAF no ha registrado rechazos; y que la evaluación de GAFILAT de 2021 no consideró ese mecanismo una barrera. El ministro de Seguridad ha añadido que ninguna investigación se ha detenido por esa razón. Son argumentos serios. Pero también lo es la objeción contraria: que el escaso número de solicitudes en casi dos décadas puede revelar que el procedimiento desincentiva su uso, y que la inteligencia financiera exige rapidez y volumen, como lo sugiere la investigación conocida como «Operación Tokio», sobre presuntos vínculos entre ejecutivos bancarios y el Tren de Aragua.

Desde el punto de vista constitucional, el artículo 19 N.º 5 permite interceptar o registrar documentos privados «en los casos y formas determinados por la ley»; no impone, en sí mismo, una reserva judicial. Una ley que habilite a la UAF con causales estrictas, trazabilidad, control posterior y responsabilidad funcionaria parece constitucionalmente viable, y es coherente con las Recomendaciones 9 y 29 del GAFI, que piden que el secreto financiero no impida la labor de las unidades de inteligencia financiera y que estas tengan acceso oportuno a la información. En varios países, entre ellos España (SEPBLAC, Ley 10/2010) y Argentina (UIF, Ley 25.246), la unidad de inteligencia financiera puede requerir información a los sujetos obligados sin autorización judicial previa.

Lo que me parece difícil de explicar es la asimetría. Se propone que, por decreto y sin autorización judicial, puedan interceptarse comunicaciones y suspenderse la libertad personal de los habitantes de un territorio, que son las injerencias más intensas en la vida privada y la libertad. Al mismo tiempo, se rechaza un acceso administrativo, acotado y auditado, a información financiera de organizaciones bajo sospecha. Puede discutirse el mejor diseño: acceso directo limitado a operaciones previamente reportadas como sospechosas, control judicial posterior o una autorización judicial más expedita, como planteó la propia UAF. Pero la coherencia exige aplicar el mismo estándar de rigor a todas las injerencias. Seguir la ruta del dinero es probablemente más eficaz, y sin duda menos costoso en derechos, que suspender libertades en barrios enteros.

8. ¿Qué mecanismos de control deberían existir para revisar las decisiones adoptadas durante este nuevo estado de excepción y determinar responsabilidades cuando una medida afecte indebidamente derechos fundamentales?

Distinguiría cuatro niveles de control. El primero es el control político. El Congreso debería recibir informes periódicos, detallados y públicos, con información sobre detenciones, interceptaciones, requisiciones, uso de la fuerza y resultados; podría constituirse una comisión bicameral de seguimiento y debería tener la facultad de poner término al estado en cualquier momento. La acusación constitucional, del artículo 52 N.º 2, sigue siendo el mecanismo de responsabilidad política frente a infracciones graves.

El segundo es el control judicial. El artículo 45 inciso primero garantiza que, frente a medidas particulares que afecten derechos, siempre se podrá recurrir ante los tribunales mediante acciones de amparo, protección y los demás recursos. Ese resguardo debe preservarse íntegramente. Pero creo que es tiempo de revisar la regla que impide a los tribunales calificar los fundamentos de la declaración. No se trata de que los jueces sustituyan al Ejecutivo, sino de permitir un control mínimo de razonabilidad. En Colombia existe un control automático de constitucionalidad de los decretos de excepción, y en España el Tribunal Constitucional ha revisado las declaraciones de estado de alarma. Ese control es compatible con la deferencia propia de la materia.

El tercer nivel es el administrativo e institucional: el control de legalidad de la Contraloría sobre los decretos, el monitoreo del Instituto Nacional de Derechos Humanos con acceso irrestricto a los lugares de detención y un registro público de las medidas adoptadas.

El cuarto es la responsabilidad jurídica. Están la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños causados (artículo 38 inciso segundo), la responsabilidad administrativa y la responsabilidad penal individual. En este último punto, la jurisprudencia interamericana es clara: las conductas de militares que afecten derechos de civiles deben ser conocidas por la justicia ordinaria y no por la militar, como estableció la Corte en Palamara Iribarne vs. Chile (2005) y Radilla Pacheco vs. México (2009). Y el deber de investigar, conforme a Velásquez Rodríguez, debe cumplirse con seriedad y no como mera formalidad. La experiencia de 2019, con los informes del INDH y las observaciones de la Comisión Interamericana tras su visita a Chile en enero de 2020, mostró la importancia de que estos mecanismos existan antes de que se produzcan las vulneraciones, y no después.

9. ¿Cómo debería compatibilizarse el despliegue de las Fuerzas Armadas y de otras capacidades estatales en tareas de seguridad pública con el principio de que el orden público y la seguridad interior siguen siendo responsabilidades de las autoridades civiles?

La Constitución es clara en la distribución de funciones: según su artículo 101, las Fuerzas Armadas existen para la defensa de la patria y son esenciales para la seguridad nacional, mientras que Carabineros y la Policía de Investigaciones existen para dar eficacia al derecho, garantizar el orden público y la seguridad pública interior, y dependen del ministerio encargado de la seguridad pública. Esa distinción no es formal; responde a que unas y otras están entrenadas para tareas y con lógicas distintas.

La Corte Interamericana ha fijado un estándar preciso. En Montero Aranguren y otros (Retén de Catia) vs. Venezuela (2006) advirtió que los Estados deben limitar al máximo el uso de las fuerzas armadas para el control de disturbios internos, porque su entrenamiento está orientado a derrotar a un enemigo y no a proteger y controlar a civiles. En Alvarado Espinoza y otros vs. México (2018) estableció que, cuando su participación sea excepcionalmente necesaria, debe ser extraordinaria, subordinada y complementaria a las labores de las corporaciones civiles, regulada mediante mecanismos legales y protocolos sobre el uso de la fuerza, y fiscalizada por órganos civiles competentes, independientes y técnicamente capaces.

Desde ese estándar, me genera reparos que el proyecto disponga que las zonas afectadas queden bajo la dependencia inmediata de un oficial general designado por el presidente. Esa fórmula, tomada de los estados de excepción clásicos, pone la conducción de un problema de seguridad pública bajo mando militar o policial. Creo que la dirección debería radicar en una autoridad civil responsable políticamente, con las policías a cargo de la conducción operativa y las Fuerzas Armadas en un rol de apoyo logístico, de resguardo de instalaciones o de control de áreas, con tareas delimitadas por ley.

Además, la colaboración debería incluir reglas de uso de la fuerza específicas y públicas, formación previa en derechos humanos, la prohibición de que los militares asuman funciones de investigación criminal, plazos acotados, un sistema civil de rendición de cuentas y, como dije, jurisdicción ordinaria para cualquier afectación de derechos de civiles. La experiencia mexicana, donde un despliegue concebido como transitorio terminó institucionalizándose, es una advertencia que no deberíamos ignorar.

10. ¿Qué experiencia comparada debería tenerse en cuenta antes de incorporar este nuevo régimen constitucional y qué errores de otros países sería especialmente importante evitar?

Hay experiencias que ilustran riesgos y otras que muestran buenas prácticas. Entre las primeras, El Salvador es el caso más citado: el régimen de excepción declarado en marzo de 2022 se ha prorrogado de manera sucesiva desde entonces, con detenciones masivas y serias denuncias sobre debido proceso, condiciones carcelarias y muertes bajo custodia, documentadas por la Comisión Interamericana. Su reducción de los homicidios ha generado apoyo social, pero al costo de transformar la excepción en forma ordinaria de gobierno y debilitar los controles judiciales y legislativos.

Ecuador, que en enero de 2024 declaró la existencia de un conflicto armado interno frente al crimen organizado, muestra los límites de la militarización como respuesta a un problema que tiene su epicentro en un sistema penitenciario capturado. Su Corte Constitucional ha ejercido control sobre las sucesivas declaratorias y ha advertido que los estados de excepción no pueden sustituir las políticas para enfrentar problemas estructurales. México, por su parte, ilustra cómo el despliegue militar en seguridad pública, concebido como temporal, terminó institucionalizándose, con un alto costo en derechos humanos que la Corte Interamericana examinó en Alvarado Espinoza.

Entre las buenas prácticas destacaría tres. Colombia combina plazos estrictos para la conmoción interior con un control automático de constitucionalidad: la Corte Constitucional ha examinado la suficiencia de los hechos invocados y en ocasiones ha declarado inexequibles las declaratorias, como en la sentencia C-070 de 2009. España, con la STC 148/2021, recordó que la distinción entre limitar y suspender derechos determina qué régimen es constitucionalmente exigible. Y Alemania mantiene límites muy estrictos al empleo de las Fuerzas Armadas en el orden interno (artículos 35 y 87a de la Ley Fundamental); su Tribunal Constitucional Federal, en 2006, declaró inconstitucional la autorización legal para derribar aviones secuestrados por vulnerar la dignidad humana, aun frente a una amenaza terrorista. Francia, en cambio, enseña cómo la excepción puede trasladarse a la legislación permanente.

Los errores que me parece especialmente importante evitar son cinco: la prolongación indefinida mediante prórrogas rutinarias; la militarización del mando civil; la debilidad o ausencia de control judicial sobre la declaración; el traslado silencioso de facultades excepcionales a la legislación ordinaria; y, quizás el más importante, usar el estado de excepción como sustituto de una política de seguridad. Un país que enfrenta seriamente al crimen organizado necesita un Estado más capaz, no solo un Estado con más facultades.