A veinte años de Almonacid Arellano, el control de convencionalidad frente a sus límites, tensiones y desafíos

Por Glendy Gabriela Quintanilla, Pontificia Universidad Católica de Chile

A veinte años de que la Corte Interamericana de Derechos Humanos desarrollara expresamente el control de convencionalidad en el caso Almonacid Arellano vs. Chile, esta doctrina se ha convertido en uno de los aspectos más relevantes —y también más discutidos— de la relación entre el derecho internacional de los derechos humanos y los ordenamientos jurídicos nacionales.

Su desarrollo plantea interrogantes que van mucho más allá de la aplicación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Obliga a examinar cómo los jueces nacionales han incorporado la jurisprudencia interamericana, qué efectos concretos ha tenido este estándar en las instituciones y tribunales chilenos y cuáles son sus límites frente a principios como la soberanía nacional y la supremacía constitucional.

En Chile, el debate adquiere especial interés por el origen del propio precedente, por la forma en que el Tribunal Constitucional y los tribunales ordinarios han recibido esta doctrina y por las discusiones surgidas durante los recientes procesos constituyentes. También resulta necesario evaluar si el control de convencionalidad ha fortalecido efectivamente la protección de los derechos sociales y de grupos históricamente discriminados o si su impacto práctico ha sido más limitado.

A dos décadas del fallo Almonacid Arellano, el control de convencionalidad sigue planteando interrogantes sobre su alcance, sus efectos en los sistemas jurídicos nacionales y las tensiones que genera en la relación entre el derecho interno y el sistema interamericano de derechos humanos. Para abordar su evolución, su aplicación en Chile y los desafíos que enfrenta esta doctrina, Diario Constitucional conversó con Miriam Henríquez Viñas, abogada, doctora en Ciencias Jurídicas por la Universidad de Santiago de Compostela (España) y académica de la Facultad de Derecho de la Universidad Alberto Hurtado.

1. Desde el fallo Almonacid Arellano vs. Chile de 2006, el control de convencionalidad se ha expandido considerablemente. ¿Cómo explica esa evolución y hasta dónde ha llegado hoy esta doctrina?

El punto de partida es muy preciso. En Almonacid Arellano vs. Chile, de 26 de septiembre de 2006, la Corte Interamericana se refirió por primera vez a una “especie de control de convencionalidad” que debía ejercer el Poder Judicial respecto de las normas internas aplicables. Veinte años después, estamos ante una construcción jurisprudencial consolidada en el sistema interamericano. Entre 2006 y 2025, casi cien sentencias de la Corte Interamericana utilizaron expresamente esta noción. Pero esa expansión no ha sido lineal ni ha eliminado las controversias acerca de su contenido y sus límites.

La expansión se apreció en varias dimensiones y generó, por ende, algunas críticas sobre su naturaleza y alcance. Por ejemplo, se amplió el universo de órganos llamados a ejercer el control de convencionalidad desde el Poder Judicial a toda autoridad pública. Igualmente, se amplió el parámetro de control, es decir no solo el texto de la Convención Americana y la interpretación de la Corte Interamericana, sino también otros tratados interamericanos que vinculan al Estado y, según la propia jurisprudencia interamericana, las opiniones consultivas.

En su evolución, a la fecha, sus elementos se han estabilizado y su ejercicio se ha precisado, generando mayor certeza sobre los contornos de la institución. Por ejemplo, si bien la Corte Interamericana dispuso que el control debe realizarse de oficio, puntualizó que debe ejercerse siempre dentro de las competencias y regulaciones procesales de cada órgano.

2. A casi dos décadas de su incorporación, ¿qué efectos concretos ha producido el control de convencionalidad en las instituciones y en la jurisprudencia chilena?

A mi juicio, el cambio más relevante ha sido su función preventiva. El control de convencionalidad busca que las incompatibilidades entre las normas del derecho interno y las obligaciones interamericanas sean detectadas y, cuando sea posible, corregidas en el propio ámbito nacional, sin esperar una condena internacional. En ese sentido, el control de convencionalidad refuerza precisamente la subsidiariedad del sistema interamericano de protección de los derechos.

3. ¿Los tribunales chilenos han asumido realmente el deber de ejercer control de convencionalidad o su aplicación sigue siendo limitada y desigual?

Diría que afirmaciones cosas son correctas, pero en planos distintos. Los tribunales chilenos sí han incorporado el control de convencionalidad. No sería correcto describir estos veinte años como un período de ausencia de recepción de la doctrina. Existen decisiones explícitas de la Corte Suprema y de Cortes de Apelaciones que recurren al control de convencionalidad para resolver los casos concretos.

Sin embargo, esa recepción sigue siendo desigual. No existe una concepción completamente estabilizada acerca de su naturaleza, parámetro y efectos. Las distintas jurisdicciones tampoco han evolucionado de la misma manera. La Corte Suprema presenta una apertura mayor al derecho internacional de los derechos humanos, mientras que el Tribunal Constitucional ha mantenido una posición más restringida sobre el control de convencionalidad.

Hay además una cuestión metodológica importante. Ejercer control de convencionalidad no significa necesariamente inaplicar una norma nacional cada vez que se invoca un estándar interamericano. El análisis supone identificar la norma interna aplicable, determinar correctamente el estándar convencional, procurar una interpretación compatible cuando corresponda y, solo si persiste la incompatibilidad, no aplicarla con los efectos que nuestro ordenamiento atribuye al órgano competente.

Esa última cuestión es fundamental, toda vez que la obligación internacional del Estado no convierte a todos los órganos en titulares de las mismas potestades. No es lo mismo interpretar que inaplicar, invalidar, modificar o derogar una norma. Confundir esos planos es una de las fuentes de las controversias que han acompañado al control de convencionalidad.

4. ¿Hasta qué punto el control de convencionalidad tensiona la soberanía nacional y la supremacía de la Constitución?

La pregunta sobre estas tensiones se responde distinguiendo adecuadamente. El control de convencionalidad no supone que todos los órganos nacionales puedan invalidar o inaplicar cualquier norma interna en nombre del derecho internacional. La propia jurisprudencia interamericana ha señalado que el control debe ejercerse dentro de las competencias de cada órgano y de las regulaciones procesales correspondientes.

También es necesario distinguir los distintos tipos de control de convencionalidad. Si nuestro Estado fue parte en el proceso internacional, la sentencia constituye cosa juzgada internacional y debe ser cumplida de conformidad con los artículos 67 y 68 de la Convención Americana. Es el ámbito del denominado control de convencionalidad res judicata. Cuando el Estado chileno no fue parte, en cambio, estamos ante una situación diferente, esto es el de la autoridad interpretativa de los precedentes de la Corte, es decir, del control de convencionalidad res interpretata.

En Chile, además, parte de la tensión se explica por nuestro propio diseño constitucional. La Constitución no ha resuelto de manera inequívoca todas las cuestiones relativas a la posición de los tratados de derechos humanos en el sistema de fuentes. Esa indefinición favorece interpretaciones críticas o divergentes.

5. En los recientes procesos constituyentes chilenos, ¿el control de convencionalidad tuvo una influencia real o quedó relegado a un debate principalmente académico y jurídico?

Más allá de la presencia que el derecho internacional de los derechos humanos tuvo en los debates constituyentes, fundamentalmente en el proceso de 2022, siguen pendientes cuestiones fundamentales acerca de la jerarquía de los tratados de derechos humanos en el sistema de fuentes y de su articulación con la Constitución.

En ese sentido, el ciclo constituyente no resolvió los problemas que venían observándose desde antes. Chile continúa dependiendo para la aplicación de los tratados y estándares internacionales, en buena medida, de soluciones jurisprudenciales y de prácticas institucionales que se construyen caso a caso.

6. ¿Cuál es hoy la principal amenaza para esta doctrina: la resistencia de los tribunales nacionales, las críticas a la Corte Interamericana o la falta de claridad sobre sus límites?

Más que considerar la principal amenaza para esta doctrina referiría que el punto más débil del sistema es la ejecución de las sentencias de la Corte Interamericana por los Estados condenados. Los propios tribunales nacionales pueden transformarse en focos de resistencia cuando el cumplimiento exige revisar decisiones judiciales firmes o incidir sobre equilibrios institucionales. En este ámbito, los obstáculos pueden ser normativos, procesales, competenciales, dogmáticos o propiamente institucionales.

Además, la expansión de los estándares interamericanos hacia cuestiones estructurales incrementa el riesgo de resistencia política o backlash. Esto ocurre, por ejemplo, cuando los estándares interamericanos se utilizan para examinar la independencia judicial, los procedimientos disciplinarios, la separación de poderes o las reformas que pueden afectar las garantías institucionales.

7. ¿El control de convencionalidad ha significado una protección efectiva para los derechos sociales y para los grupos históricamente discriminados, o su impacto concreto ha sido menor de lo que suele afirmarse?

El control de convencionalidad ha favorecido la circulación de estándares interamericanos y ha permitido que los órganos nacionales prevengan violaciones a los derechos sin esperar una decisión internacional. Desde ese punto de vista, constituye indudablemente un instrumento relevante para la protección de todos los derechos.

Además, la ampliación del parámetro de convencionalidad ha permitido que distintos desarrollos interamericanos se incorporen progresivamente al razonamiento jurídico nacional. Hoy no se considera solamente el texto de la Convención Americana, sino un conjunto más amplio de normas e interpretaciones interamericanas.

Sin embargo, de ello no se sigue automáticamente que exista el mismo grado de efectividad en todas las materias ni que pueda atribuirse al control de convencionalidad, por sí solo, determinados avances en derechos sociales o respecto de grupos históricamente discriminados. Para sostener esa afirmación habría que examinar jurisprudencia y resultados concretos por materia. Estudios sobre efectividad de la doctrina aún están pendientes de desarrollo.

Esa distinción es importante porque una cosa es la disponibilidad de una herramienta jurídica y otra su capacidad real para producir transformaciones. Su eficacia depende de la existencia de jueces independientes, recursos efectivos, capacidad institucional de cumplimiento y operadores jurídicos capaces de identificar y aplicar correctamente los estándares interamericanos.

8. Después de veinte años de desarrollo en América Latina, ¿el control de convencionalidad ha fortalecido efectivamente la protección de los derechos humanos o también ha abierto problemas de legitimidad y de distribución del poder entre tribunales nacionales e internacionales?

Como dije, el control de convencionalidad ha fortalecido la dimensión preventiva del sistema interamericano. También ha promovido un diálogo entre tribunales nacionales, jurisdicciones constitucionales y la Corte Interamericana, y ha contribuido a que la Convención Americana y la jurisprudencia interamericana formen parte del razonamiento jurídico de una parte importante de la judicatura latinoamericana.

Pero cabe reconocer que la expansión inicial generó dudas e incertezas. Por eso, el desafío de los próximos años es distinto al de la primera etapa. Los primeros veinte años estuvieron marcados fundamentalmente por la construcción y expansión de la doctrina. Ahora corresponde precisar mejor su parámetro, diferenciar sus efectos, respetar las competencias internas y establecer mecanismos de cumplimiento más eficientes y previsibles.

En definitiva, el control de convencionalidad puede constituir una herramienta importante de protección de los derechos humanos e incluso de resiliencia democrática, pero no sustituye las condiciones institucionales que hacen posible esa protección.