Ezio Costa: Más allá de la "permisología", radiografía a la megarreforma ambiental y el futuro de los territorios

Por Rodrigo Jimenez

En un escenario global donde la crisis climática exige regulaciones cada vez más estrictas, Chile se encuentra en medio de un intenso debate sobre cómo reactivar su economía sin desmantelar sus garantías ecológicas. La llamada «mega reforma» ambiental, impulsada originalmente bajo la promesa de destrabar la inversión y agilizar la permisología, ha encendido las alarmas de diversas organizaciones de la sociedad civil, abriendo una profunda grieta entre las urgencias del crecimiento financiero y los compromisos de protección ambiental del Estado.

Esta tensión legislativa alcanzó su punto álgido tras el reciente e histórico revés en el Tribunal Constitucional. El órgano basculó el tablero al declarar inconstitucionales los pilares más controvertidos del proyecto oficialista, tales como el denominado «seguro» de indemnización estatal para empresas cuyas Resoluciones de Calificación Ambiental fueran revocadas, y la flexibilización en las relocalizaciones salmoneras. Para los sectores de la defensa ecológica, este fallo significó un freno contundente a lo que calificaron como un intento de blindar proyectos deficientes o ilegales a costa del erario público.

Lejos de cerrarse, la discusión ha mutado rápidamente hacia la vía administrativa. Con el camino parlamentario bloqueado, el Ejecutivo ha volcado sus esfuerzos en la modificación reglamentaria del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). La reciente propuesta del Ministerio del Medio Ambiente busca elevar los umbrales mínimos de ingreso al sistema; una medida que, según alertan expertos y comunidades técnicas, podría dejar a cientos de proyectos inmobiliarios y sondajes mineros fuera de toda fiscalización e impacto ambiental regulado.

Para desentramar la complejidad de este nuevo mapa jurídico y entender las implicancias del reglamento cuya consulta pública acaba de expirar, nos acompaña hoy Ezio Costa, abogado, académico y director ejecutivo de la ONG FIMA. Con él analizaremos si estas reformas administrativas constituyen un flanco de desprotección para los territorios, y cuál debería ser la verdadera modernización que concilie la certeza jurídica de las inversiones con la justicia ambiental que el país requiere.

1. El Tribunal Constitucional acogió los argumentos presentados por la sociedad civil y declaró inconstitucional el mecanismo de restitución de gastos para proyectos con RCA anulada. Desde la perspectiva del Derecho Ambiental, ¿por qué este ‘seguro’ rompía con la lógica preventiva del sistema y qué precedente se habría sentado si hubiese prosperado?»

Era un mecanismo que no tiene correlato normativo en el mundo, que no sólo rompía la lógica preventiva del derecho ambiental, sino que también la lógica de responsabilidad del Estado. Se encontraba reñido con la prevención porque le otorgaba un incentivo a los titulares de RCA para construir aún cuando hubiera dudas sobre la legalidad de sus proyectos, asegurándoles que en caso de que se resolviera la ilegalidad de los mismos, se les indemnizaría por sus obras ya construidas. Esas obras construidas son jurídicamente daño ambiental si es que no se hacen al amparo de la legalidad. El mecanismo, en lugar de ver ese daño y forzar repararlo, ponía como víctima al autor del daño. Creo que jurídicamente no tiene mucha vuelta que darle, era una norma de ideología pura.

2. Durante la tramitación de esta ley miscelánea, desde la ONG FIMA señalaron [1] que las propuestas parecían ‘proteger la ilegalidad’. Con el fallo del TC bloqueando este blindaje económico y el freno a las relocalizaciones salmoneras, ¿podemos decir que se salvaguardó la integridad de la justicia ambiental en Chile o quedan flancos legislativos abiertos y porqué ?»

Se eliminaron algunas de las cuestiones más abiertamente contrarias a la protección ambiental, pero lamentablemente hay otras que se mantuvieron, en particular se hicieron modificaciones importantes que buscan disminuir las posibilidades de las personas de ejercer sus derechos. En particular es una muestra muy interesante el hecho de que las invalidaciones administrativas se restrinjan en las causas ambientales. Adicional a ello, ha habido personeros de gobierno que insisten con otras modificaciones regresivas en materia ambiental y con otorgar regalos regulatorios a algunas industrias que les son afines. Por lo mismo, diría que estamos lejos de poder decir que se ha salvaguardado la integridad de la justicia ambiental.

3. La reforma original recortaba atribuciones a los gobiernos regionales, municipalidades y limitaba los plazos de participación ciudadana. Si el fin de la ley era acelerar inversiones, ¿por qué la búsqueda de eficiencia recae frecuentemente en la exclusión de las comunidades locales y el recorte de atribuciones participativas?

Los tiempos en la evaluación ambiental no dependen de ninguno de los mecanismos que mencionas, sino de otras cosas. Quizás que es un error que parte de ciertos sesgos ideológicos, quizás solo se aprovecha la discusión para dejar más de lado aún los intereses locales y centralizar más el sistema. Creo que el peor error en todo esto, muy típico de las visiones conservadoras, es creer que el conflicto se produce porque alguien tiene derechos y vías institucionales para hacerlos valer. El conflicto existe porque hay intereses contrapuestos, y parece muy poco razonable que se le tanto peso a los intereses de los inversionistas por sobre los intereses de los organismos y comunidades locales, así como el interés de largo plazo del país, de proteger su patrimonio ambiental. Hay que valorar que existan vías pacíficas e institucionales para resolver conflictos que van a aparecer igual, e intentar que esas vías sean imparciales.

4. Dado que el Gobierno no pudo avanzar con estas medidas en el Congreso ni en el TC, la estrategia mutó rápidamente hacia la vía administrativa mediante la modificación del reglamento del SEIA vía Ministerio del Medio Ambiente. ¿Consideras que modificar umbrales por decreto es un intento técnico legítimo o un bypass político para eludir el debate legislativo?

No lo veo como un cambio de estrategia, son cosas que venían sucediendo en paralelo. Respecto al fondo, no veo ninguna justificación técnica para modificar umbrales y la ley no autoriza esta modificación, por lo que creo que hay un problema jurídico más o menos evidente. Si los Ministerios pueden fijar umbrales a su gusto, la ley deja de tener efectos.

5. Diversas alertas técnicas indican que, al elevar las capacidades mínimas requeridas para ingresar al SEIA, cientos de proyectos inmobiliarios y de sondajes mineros quedarán completamente exentos de evaluación ambiental. ¿Cuáles son los riesgos territoriales directos de que más de 600 proyectos de alto impacto pasen ahora bajo el radar del Estado?

Vamos a tener más proyectos sin medidas adecuadas para hacerse cargo de sus impactos ambientales. No veo que la ley autorice que esto suceda, por lo que espero que el cambio de umbrales no se realice.

6. Algunos analistas como Pedro Cisterna y Constanza Gumucio, especialistas y autores de análisis públicos sobre derecho ambiental en Chile [2], sostienen que relajar el reglamento del SEIA externaliza el riesgo climático hacia la población, convirtiendo la fiscalización en algo meramente reactivo. ¿Cómo afecta esta flexibilización reglamentaria a los compromisos internacionales de Chile y al principio de no regresión ambiental?

En general las normas que no toman en cuenta la prevención significan un traspaso de costos. Las normas preventivas, a las que se les achaca el mal nombre de permisología, ponen un costo de transacción en quien va a producir un riesgo y eso parece lógico, pues son esas personas las que obtendrán un beneficio a propósito de generar ese riesgo. Sin prevención, el riesgo se traspasa de mayor forma a quienes pueden sufrir sus consecuencias y que no tienen ningún beneficio. Para peor, esas personas que sufren el riesgo o el daño, casi no tienen vías de solución en las que el Estado les preste ayuda, sino que deben arreglárselas por sí mismas. Es poner al Estado de parte de quien está en una mejor posición y quitarlo de quien está en peor posición. Ello es claramente regresivo.

7. El gran empresariado [3] y ciertos sectores políticos sostienen que la excesiva regulación y la judicialización de los proyectos son los principales dinamitadores de la economía chilena [4]. Sin embargo, los datos demuestran que el SEIA aprueba más del 90% de las iniciativas y la judicialización real es bajísima. ¿Por qué se ha instalado con tanta fuerza esta narrativa y a qué intereses responde?

No creo tener una buena respuesta para esto, porque no participo de los grupos que han creado dicha narrativa. Sí estimo que hay una cercanía entre esa narrativa y el desprecio por el Estado de Derecho, que me parece compleja.

8. ¿Por qué el debate legislativo omite la urgencia de elevar el estándar técnico de las empresas, considerando que gran parte de los retrasos en la tramitación de proyectos se originan en deficiencias técnicas de los propios titulares al presentar sus estudios y en sus continuas solicitudes de suspensión?

Prefiero no es especular sobre las razones de dicha omisión, pero una cosa importante que se ha propuesto sin éxito es que las consultoras que hacen estudios y declaraciones de impacto ambiental no tengan relación directa con las empresas que las contratan, de manera de asegurar calidad e independencia.

9. Si la actual megarreforma o los cambios de umbrales no son la solución adecuada, ¿cuál debería ser la arquitectura de una reforma estructural del SEIA que sí otorgue certeza jurídica a los inversores pero garantice, al mismo tiempo, una protección ecosistémica real?

Esta discusión es de largo aliento, han existido muchos diagnósticos y propuestas que no han logrado llegar a puerto por distintas razones. Diría que la principal razón por la que no se logra un acuerdo en esta materia es porque lo que se dice que se quiere resolver, lo que se intenta resolver y lo que realmente se quiere resolver no coincide para nada. Un sistema de evaluación ambiental debería velar por el derecho al ambiente sano y el patrimonio ambiental de Chile, pero la discusión se centra en cómo hacer que quienes tienen poder económico puedan hacer sus actividades de manera más fácil y rápida sin fijarse realmente en los contrapesos internos del sistema y en la débil protección ambiental ya existente en muchas áreas.

10. En un Chile golpeado por la crisis climática, con escasez hídrica extrema y degradación de suelos, aprobar proyectos con criterios ambientales de hace dos décadas parece inviable. ¿Cómo se introduce de forma vinculante la justicia climática en las evaluaciones de impacto ambiental futuras, sin que sea vista como una traba económica más por los mercados?

A mi juicio los principales cambios que debiera tener el SEIA es simplificar los rechazos de proyectos y hacerlos definitivos, luego hacer que las RCA sean más flexibles, de manera que cuando cambien las condiciones ambientales, sociales y regulatorias, haya un sistema de modificación expedito. Por último, encontrar modos de mejorar las medidas de compensación, mitigación y reparación; incluyendo procesos reglados de mediación cuando sean necesarios y útiles. Por fuera del SEIA, hay varios cambios importantes que hacer de manera de descomprimir ese procedimiento. Una planificación territorial efectiva es quizás el principal de todos ellos.