La Magistratura Constitucional desestimó un requerimiento de inaplicabilidad, por inconstitucionalidad, de los artículos 163, 166, 167 y 174 del Código Sanitario.
Las disposiciones legales que se solicitó declarar inaplicables establecen:
“Cuando se trate de sumarios iniciados de oficio, deberá citarse al infractor después de levantada el acta respectiva. La persona citada deberá concurrir el día y horas que se señale, con todos sus medios probatorios. En caso de inasistencia, tendrá lugar lo dispuesto en el artículo 158 del presente Código”. (Art. 163).
“Bastará para dar por establecido la existencia de una infracción a las leyes y reglamentos sanitarios el testimonio de dos personas contestes en el hecho y en sus circunstancias esenciales; o el acta, que levante el funcionario del Servicio al comprobarla.” (Art. 166).
“Establecida la infracción, la autoridad sanitaria dictará sentencia sin más trámite.” (Art. 167).
“La infracción de cualquiera de las disposiciones de este Código o de sus reglamentos y de las resoluciones que dicten los Directores de los Servicios de Salud o el Director del Instituto de Salud Pública de Chile, según sea el caso, salvo las disposiciones que tengan una sanción especial, será castigada con multa de un décimo de unidad tributaria mensual hasta mil unidades tributarias mensuales. Las reincidencias podrán ser sancionadas hasta con el doble de la multa original.
Las resoluciones que establezcan las infracciones y determinen las multas tendrán mérito ejecutivo y se harán efectivas de acuerdo con los artículos 434 y siguientes del Código de Procedimiento Civil.
Las infracciones antes señaladas podrán ser sancionadas, además, con la clausura de establecimientos, recintos, edificios, casas, locales o lugares de trabajo donde se cometiere la infracción; con la cancelación de la autorización de funcionamiento o de los permisos concedidos; con la paralización de obras o faenas; con la suspensión de la distribución y uso de los productos de que se trate, y con el retiro, decomiso, destrucción o desnaturalización de los mismos, cuando proceda.
Lo anterior es sin perjuicio de hacer efectivas las responsabilidades que establezcan otros cuerpos legales respecto de los hechos”. (Art. 174).
La gestión pendiente es un recurso de reclamación de multa entablado por los requirentes ante el primer Juzgado de Letras de Coyhaique en contra de la resolución de la Secretaria Regional Ministerial de Aysén (SEREMI), que los sancionó por el hecho no haber contado, al momento de la fiscalización respectiva, con los respectivos permisos o salvoconductos para transitar en zona en cuarentena, aplicándoles multas por 100 UTM a cada uno.
Los requirentes alegan que la aplicación de los artículos 163 y 167 antes citados vulneran su garantía al debido proceso (art. 19 N°3), puesto que a priori califican al sumariado como infractor, con la única base de lo constatado por el mismo fiscalizador del Servicio; y luego, con el sólo mérito de dicha acta, la autoridad dicta la sentencia.
Por tanto, sostienen se constituye una presunción de derecho de responsabilidad, y se da valor de plena prueba al acta del mismo fiscalizador, sin posibilidad del administrado de desvirtuar los hechos y rendir prueba en contrario, afectando además el principio de inocencia, y el derecho a la tutela judicial efectiva, contenidos en el mismo artículo 19 N°3.
Por otro lado, reclaman que el artículo 174 en el caso en cuestión afecta el principio de legalidad y tipicidad (art. 19 N°3), al reenviarse la conducta sancionatoria a reglamentos o resoluciones y no estar dispuesta en la ley a lo menos en su núcleo esencial; y se conculca el principio de proporcionalidad de las sanciones, recogido en diversa disposiciones constitucionales, desde que la ley tampoco dispone criterios de graduación de la multa según la gravedad de la infracción, la culpabilidad u otros criterios, dejando al mero arbitrio de la autoridad la imposición de una multa que puede ir desde los 5000 pesos a los 50 millones de pesos, en un marco de discrecionalidad administrativa que contraría el texto constitucional.
Evacuando el traslado conferido, el Consejo de Defensa del Estado solicitó el rechazo del requerimiento.
Arguye que no existe una vulneración al debido proceso, dado que en el sumario sanitario todos los requirentes fueron debidamente citados, formularon sus descargos y adjuntaron prueba, además de que la reclamación judicial actualmente se encuentra en estado de prueba, por lo que también se encuentra garantizado el derecho a defensa de los actores.
Agrega que en ningún caso los artículos 163, 166 y 167 vulneran las garantías de los requirentes, pues nada afectan el principio de inocencia ni el ni presunciones de derecho, siendo el acta de inspección uno de los medios de prueba que debe valorarse legalmente como instrumento público, pero que en nada impide la defensa y el derecho a rendir prueba del administrado, garantizándose siempre su derecho a la tutela judicial efectiva.
Respecto al artículo 174, sostiene el Consejo que dicho precepto no vulnera la reserva legal ni la tipicidad, estando el núcleo esencial de la conducta debidamente descrito en la ley, y además estando constitucionalmente autorizada la potestad reglamentaria de ejecución, para complementar dichas conductas a través de reglamentos.
En este sentido, concluye que la norma es razonable y coherente con el principio de proporcionalidad, pues las normas contenidas en el Código Sanitario no podrían provocar en su aplicación una incongruencia jurídica de orden constitucional.
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Las Ministras Yáñez, Silva y Marzi; y el Ministro Pozo estuvieron por rechazar el requerimiento.
Razonan, en primer lugar, que no hay afectación a la prohibición de presunción de derecho de la responsabilidad penal ni indefensión, desde que el afectado, una vez iniciado el sumario, es citado a una audiencia ante la autoridad con todos sus medios probatorios, además de contar con el derecho de aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio.
Asimismo, previenen el instructor del procedimiento respectivo no puede rechazar las pruebas solicitadas por el interesado, salvo que sea manifiestamente improcedente o innecesario rendirla, y mediante resolución fundada, además de que toda prueba aportada por el interesado debe apreciarse por la autoridad llamada a resolver, pudiendo interponer recurso de revisión y los recursos administrativos ante cualquier error.
En segundo lugar, aducen que los preceptos impugnados no descartan prueba adicional, por lo que el acta no es plena prueba, sino que la infracción puede darse por establecida con el acta que levante el funcionario sólo si ésta es suficiente para comprobar la infracción (artículo 166). En tal sentido, los hechos deben ser comprobados en el sumario sanitario (artículo 171), pudiendo, por lo mismo, el acta ser desvirtuada por otras pruebas.
En esta línea añade que la Ley le asigna un determinado valor probatorio al acta por la calidad de la misma prueba, no siendo la comprobación de la infracción automática por la mera acta. Por una parte, porque es necesario que del acta se infieran antecedentes que comprueben la infracción. Por la otra, puede haber otros medios probatorios que controviertan lo que en ellas se deja constancia, por el acta admite prueba en contrario, no generando una presunción de derecho en contra del infractor.
Adicionalmente, estiman que el valor probatorio tiene justificación razonable. En primer lugar, porque es la culminación de un mecanismo fiscalizatorio: la inspección, de ahí que la ley la equipare a la declaración de dos testigos contestes (artículo 166). En segundo lugar, dichos hechos pueden cambiar o desaparecer, producto de su evolución o transitoriedad, o de su corrección, por lo que necesitan ser consignados. En tercer lugar, la administración fiscaliza o vigila que el particular que lleva a cabo una actividad cumpla con la ley. La inspección apunta a garantizar dicha sujeción, por lo que el acta es la consecuencia del ejercicio de una potestad pública. Finalmente, puntualizan que la administración vería reducida sus posibilidades probatorias si la ley no contemplara el valor probatorio cuestionado y, con ello, dificultaría la sujeción a la ley de determinadas actividades.
De esta forma concluyen que no existe ningún desequilibrio, pues el afectado tiene la posibilidad de controvertir la prueba de la administración y esta debe probar sus cargos, como justamente sucede en el caso concreto, sin que la aplicación del art. 163 del Código Sanitario afecte la garantía de que no se puede presumir de derecho la responsabilidad penal (art. 19 N° 3 inciso 7° de la Constitución) y el derecho a una un procedimiento racional y justo (inciso 6° del mismo precepto constitucional).
En cuanto a la supuesta afectación al debido proceso, los Ministros explican previamente que el legislador puede libremente establecer un valor probatorio determinado o dejar entregado al juez la ponderación de los medios probatorios y puede dar un valor superior a una prueba, debiendo ser apreciada en conciencia en el caso concreto, en virtud del artículo 35 de la Ley N° 19.880.
En segundo lugar, aclaran la la expresión “bastará” para dar por establecida la infracción que utiliza es sólo un mínimo, que establece un valor probatorio sujeto a condicionantes, siendo una parte el hecho que del acta se infiera la infracción, y la otra, que no hay otros medios probatorios contradictorios.
Por tanto, argumentan el valor probatorio que la ley le asigna al acta no es caprichoso o arbitrario, sino que se establece en un contexto probatorio determinado, exigiendo siempre la existencia de pruebas, su ponderación y su vinculación con los hechos.
En lo relación a las alegaciones respecto de los principios de legalidad y tipicidad, señalan es posible y lícito que la Administración pueda regular algunos aspectos determinados en una ley (STC 325/2001), añadiendo que la Constitución diseña un régimen que armoniza potestad legislativa con potestad reglamentaria (STC 370), por lo que el que una actividad se regule por ley no excluye la colaboración reglamentaria (STC 480).
En este contexto, añaden que, si la parte requirente no está de acuerdo con lo determinado por la autoridad sanitaria o con el monto de la multa, aquello corresponde rebatirlo en sede administrativa o judicial, siendo materia de legalidad resolver si concurren o no los presupuestos de hecho para aplicar la sanción. En ese sentido, la autoridad sanitaria aplicó la multa teniendo presente que los descargos presentados por los requirentes no aportaron antecedentes que permitieran tener por no efectivos los hechos constatados, lo que es controvertido por los requirentes, siendo el juez el órgano encargado de resolver si la sanción se aplicó correctamente, habiendo fijado como hechos a probar tanto la efectividad de haberse éstos verificado como la procedencia de las sanciones y sus fundamentos.
Por otro lado, indican que, si bien los preceptos legales cuestionados ni ningún otro precepto contenido en el Código Sanitario contemplan expresamente criterios de graduación de la sanción, ello no debe conducir a afirmar la inconstitucionalidad del precepto legal porque éste simplemente confiere una facultad discrecional a la autoridad sanitaria en el ejercicio de su potestad sancionatoria, vale decir, otorga a la Administración un margen de apreciación para determinar el monto de la multa.
En este sentido, clarifican que la discrecionalidad no significa arbitrariedad y, precisamente, uno de los elementos que permiten distinguir la primera de la segunda es la motivación de los actos administrativos. En efecto, la motivación opera como una herramienta para el control jurisdiccional de la discrecionalidad administrativa, aunque esta no es su única función, toda vez que la motivación también hace posible el ejercicio del derecho de defensa de los administrados frente a la actuación administrativa.
Por su parte los Ministros Letelier, Vásquez, Fernandez y Pica estuvieron por acoger el requerimiento.
Comienzan argumentando que el artículo 163 del Código Sanitario establece una calificación a priori de la persona objeto del cuestionamiento y en plena etapa sumarial la declara como infractor, evidenciando que, para el desarrollo del mencionado proceso, esa persona ya cuenta con una apreciación subjetiva de su responsabilidad, lo que no se condice con la exigencia de que tal carácter de infractor únicamente se pueda establecer luego de un proceso judicial legalmente tramitado que observe todas las garantías del debido proceso.
Añaden que en esta lógica no resulta compatible la citación de un sumariado a una primera audiencia, fundando dicha comparecencia en la calidad de infractor que le asigna el artículo 163 del Código Sanitario, la que sin duda en su aplicación en los casos concretos de los requirentes, conforme los expedientes sanitarios, se evidencia como contraria la garantía de un debido proceso, infracción que se ve afianzada por la aplicación del precepto en conjunto con las restantes disposiciones cuestionadas.
En cuanto al artículo 166 antes citado, los Ministros estiman que sin duda que la posibilidad de que el acta levantada por un funcionario fiscalizador pueda ser suficiente para que se tenga por acreditada la conducta imputada resulta abiertamente opuesta los presupuestos de un justo y racional juzgamiento.
Precisan que la aplicación de la regla legal citada termina transformando al proceso sumarial en uno meramente aparente, porque no se advierte el sentido de pretender desarrollar un proceso tendiente -en teoría- a establecer las eventuales responsabilidades si ello ya queda configurado por el sólo mérito del acta del funcionario correspondiente.
Por tanto, agregan un proceso tendiente a determinar la responsabilidad que se vale de un elemento emanado del mismo ente que sustancia el proceso y sanciona para dar por efectiva la responsabilidad que dice pretender establecer, resulta absolutamente incompatible con la exigencia de un debido proceso en los términos establecidos en el texto constitucional.
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Seguidamente, puntualizan que, como corolario de la infracción al debido proceso, aparece la norma del artículo 167 del Código Sanitario, la que se limita a indicar que “Establecida la infracción, la autoridad sanitaria dictará sentencia sin más trámite”, el que permite dar por establecida la infracción, pese a no respetar los estándares de un debido proceso, de modo que si sobre la base de dichas deficiencias la autoridad sanitaria procede a dictar sentencias sin más trámite, sin duda se verifica la aplicación de una verdadera tríada normativa que transgrede cualquier estándar mínimo exigible en materia de determinación de la responsabilidad e imposición de sanciones.
Por último, respecto del artículo 174, citan STC Rol N° 10.3083, considerando 6°, el cual razona: “La asunción a priori de la existencia de un “infractor”; la presunción de que lo estampado en el sumario por el funcionario fiscalizador constituye prueba suficiente y “bastará” para dar por acreditada la comisión de una infracción; la remisión a indeterminados “reglamentos y resoluciones” como fuentes fundadoras de la contravención, así como el establecimiento de un margen no acotado de rigurosidad al contemplar una multa que puede oscilar “de un décimo hasta mil unidades tributarias mensuales”, todo ello -se dijo en la STC Rol N° 8.823- menoscaba el derecho a un procedimiento justo y racional, así como las garantías de tipicidad y de proporcionalidad, asegurados todos por el artículo 19, N° 3, de la Carta Fundamental”.
En consecuencia, a juicio de los Ministros, la aplicación de los cuatro preceptos legales impugnados, al caso concreto, se devela como atentatoria a las garantías constitucionales de los requirentes, esencialmente en lo referido a la exigencia de un debido proceso en el caso de las tres primeras disposiciones del Código Sanitario, mientras que la cuarta disposición cuestionada genera en el caso específico una vulneración a los principios de tipicidad y proporcionalidad que subyacen al ámbito administrativo sancionatorio, fundamentos que resultan suficientes para una decisión estimatoria del requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad deducido.
Vea el texto de la sentencia y del expediente Rol N°12.815-22.