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Requerimiento de inaplicabilidad rechazado, con empate de votos.

Normas que establecen que no podrán contratar con el Estado por dos años quienes hayan sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador, no producen efectos contrarios a la Constitución sentencia el Tribunal Constitucional.

El requirente reclamó que la aplicación de la preceptiva legal impugnada vulnera el principio de servicialidad del Estado, la igualdad ante la ley, la garantía de un justo y racional procedimiento, el principio non bis in idem y el derecho de propiedad.

27 de febrero de 2023

El Tribunal Constitucional rechazó, al producirse empate de votos, un requerimiento de inaplicabilidad, por inconstitucionalidad, del inciso final del artículo 495 del Código del Trabajo y de la segunda frase contenida en el inciso primero del artículo 4° de la Ley N°19.886.

Los preceptos legales impugnados que se solicitó declarar inaplicables para resolver la gestión pendiente establecen lo siguiente:

“Podrán contratar con la Administración las personas naturales o jurídicas, chilenas o extranjeras, que acrediten su situación financiera e idoneidad técnica conforme lo disponga el reglamento, cumpliendo con los demás requisitos que éste señale y con los que exige el derecho común. Quedarán excluidos quienes, dentro de los dos años anteriores al momento de la presentación de la oferta, de la formulación de la propuesta o de la suscripción de la convención, según se trate de licitaciones públicas, privadas o contratación directa, hayan sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador, o por delitos concursales establecidos en el Código Penal […]”. (Art. 4°, inciso primero, Ley N°19.886).

“[…] Copia de esta sentencia deberá remitirse a la Dirección del Trabajo para su registro”. (Art. 495, inciso final, Código del Trabajo).

La gestión pendiente invocada en el requerimiento de inaplicabilidad es una denuncia por tutela de derechos fundamentales deducida en contra de la Universidad de Chile con ocasión del despido seguida ante el Primer Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago.

La parte requirente alega que la aplicación de la preceptiva legal impugnada, en cuanto determina la imposición de la sanción de excluir a la Universidad por dos años para contratar con el Estado o sus organismos, importa vulnerar la igualdad ante la ley y los principios de razonabilidad y de proporcionalidad, garantizados por el artículo 19 N°2 y N°3 de la Constitución, configurándose en la especie una sanción injustificada y excesivamente gravosa, que se torna arbitraria y discriminatoria a la luz de la Carta Fundamental. Junto a ello, sostiene la transgresión e infracción al debido proceso, desde que la inhabilidad para contratar con el Estado opera de plano y no es susceptible de ponderación ni revisión judicial.

Añade que, de aplicarse las disposiciones impugnadas se infringiría el artículo 1°, inciso cuarto, de la Carta Fundamental, en relación con la vulneración del principio de servicialidad del Estado y su finalidad de promoción del bien común

Por último, añade como argumento la vulneración del artículo 19 N°24 constitucional, toda vez que se le priva de parte importante de su patrimonio en tanto las licitaciones, convenios y contratos que celebra con el Estado son fuente relevante de sus ingresos.

Evacuado el traslado conferido, no fueron formuladas observaciones dentro de plazo legal.

Las Ministras Yáñez, Silva y Marzi estuvieron por rechazar el requerimiento.

Siguiendo la tendencia mundial, razonan que la contratación pública no puede concebirse exclusivamente como una herramienta de aprovisionamiento de los poderes públicos, sino como un poderoso instrumento para llevar a cabo políticas públicas tan diversas como la promoción de la innovación, el fomento de las Pymes o la sostenibilidad social y ambiental. De lo anterior resulta que, existen múltiples razones para que el Estado exija contratar sólo con empresas que cumplan con las leyes laborales -como exige el precepto legal impugnado en estos autos constitucionales- de manera de evitar asociar al Estado con comportamientos ilícitos que vulneren los derechos de los trabajadores. Ello puede lograrse proporcionando incentivos adicionales al cumplimiento de la ley, para evitar así vulneraciones legales en el cumplimiento del contrato y garantizar una competencia justa, entre otras razones.

Continúa su argumentación sosteniendo que, en nuestro sistema jurídico la finalidad de la sanción se puede sintetizar en las siguientes razones: Aseguramiento de libre competencia, reputación y buena fe en la contratación con el Estado, e incentivo económico para el cumplimiento de legislación laboral. De esta manera, el establecimiento de esta inhabilidad constituye un poderoso incentivo para que las empresas cumplan la legislación laboral, lo que, al mismo tiempo, resulta ser una medida altamente eficiente, pues fomenta el cumplimiento de la ley y disminuye la presión en la fiscalización de la misma, ya que las empresas estarán interesadas en no ser condenadas por prácticas antisindicales o por vulnerar los derechos fundamentales de sus trabajadores.

Siguiendo esta misma línea, afirman que el establecimiento de incentivos a través de la ley, especialmente en el caso de la protección de los derechos de los trabajadores es legítimo y coherente con el principio protector del trabajo asegurado en la Constitución y en toda la normativa laboral, toda vez que el contenido del artículo 19 N°16 no se limita sólo a garantizar la libertad de elección y de contratación laboral sino que a proteger en sí mismo un trabajo de calidad, con condiciones justas y favorables de trabajo o de la actividad lícita desempeñada.

En lo que respecta al contenido del artículo 4° inciso primero de la Ley N°19.886, aclaran en primer lugar que, la inhabilidad de que se trata no resulta desproporcionada ni injusta por cuanto constituye una exigencia de cumplimiento de la ley. No se trata de requerimientos que excedan el marco legal y, de hecho, no se exige que los proveedores cumplan todas las reglas laborales; sólo se trata de que no incurran en conductas especialmente graves.

En segundo lugar, de acuerdo a las finalidades que persigue la ley, consideran que la aplicación de esta inhabilidad es fundamental para proteger al Estado de futuras responsabilidades y para incentivar una justa y sana competencia. Además, se trata de una inhabilidad temporal y no definitiva, pues exige que los proveedores no hayan sido sancionados sólo durante los dos años previos.

Por lo demás, hacen presente que la determinación del proveedor que ha incurrido en algunas de estas conductas no la realiza la Administración, sino que los Juzgados de Letras del Trabajo competentes, pudiendo la requirente ejercer todos sus derechos en el proceso respectivo.

De esta forma, concluyen que la aplicación del artículo 4° de la ley N° 19.886 no atenta en el caso particular en contra del derecho a la igualdad ante la ley ni constituye una discriminación arbitraria con respecto a la requirente, por las siguientes razones: i) su aplicación es consecuencia del cumplimiento del requisito que exige la ley para que opere la inhabilidad: condena en sentencia judicial precedida de un procedimiento en que el demandado pudo defenderse, como ocurrió en la especie; ii) la diferencia que establece la norma es entre una misma categoría de personas: quienes desean contratar con la Administración, diferenciación que resulta necesaria e idónea para cumplir con las finalidades perseguidas por el legislador, esto es, la protección más eficaz de los derechos fundamentales de los trabajadores y de sus sindicatos; iii) el artículo 4° de la Ley de Compras Públicas es una regla de Orden Público Económico, que refleja los valores de la libertad de contratar y, a su vez, limita el ejercicio de determinados derechos, como el que se desprende del artículo 19 N° 21 de la Constitución.

En cuanto a la afectación de la garantía contenida en el artículo 19 N°3 de la Constitución, consideran que, la inhabilidad de que se trata no es sino el efecto o consecuencia de una sentencia judicial ejecutoriada, esto es, del resultado de un proceso judicial en que quien resulta imputado de haber lesionado derechos fundamentales de sus trabajadores pudo defenderse formulando sus descargos, por lo que la inhabilidad constituye sólo una medida accesoria que resulta de la sentencia condenatoria. Así, agregan que por lo demás, los efectos que produzca tal sentencia sólo comenzarán con la incorporación del requirente en el registro de proveedores que no pueden contratar con el Estado, por lo que sólo a partir de ese momento el afectado podrá reclamar contra tal acto administrativo, impugnándolo por la vía de reposición o jerárquica y, estando a firme el acto administrativo si no le es favorable, puede interponer las acciones jurisdiccionales que correspondan, como son la que establece la propia Ley de Contratación Pública o el recurso de protección, por lo cual no se aprecia que se vulneren las garantías del debido proceso por la aplicación en el caso de los preceptos impugnados.

En lo que respecta a la supuesta infracción al principio non bis in ídem, argumentan que se trata de un mandato dirigido al legislador penal que puede vulnerar cuando establece otras penas por los mismos sujetos, hechos y fundamentos, vulnerando el principio de legalidad penal, señalado en el inciso 8°, numeral 3° del artículo 19 de la Constitución. En el caso concreto, la causa de la inhabilidad prevista en el artículo 4° de la Ley N°19.880 se encuentra en la falta de idoneidad para contratar con la Administración en que incurre aquella persona natural o jurídica que, estando inscrita en el Registro Oficial de Contratistas de la Administración, infringe derechos fundamentales de sus trabajadores. Así, los bienes jurídicos que están protegiendo el artículo 489 del Código del Trabajo y el artículo 4° de la Ley N°19.886, al contemplar las sanciones indicadas, son diferentes, lo que no permite sostener, a juicio de los Ministros que estuvieron por rechazar el requerimiento, que se haya vulnerado en la especie el principio en cuestión, ello por cuanto mientras que en la gestión pendiente la denunciante solicitó que se declare la existencia de una relación laboral entre las partes y el pago de una indemnización sustitutiva de aviso previo, la aplicación del artículo 4° citado, por su parte, tiene muchas funciones que van más allá de la sanción laboral.

Añaden que tampoco existe vulneración al derecho de propiedad invocado por la requirente, por cuanto el derecho de propiedad sólo puede infringirse cuando alguien es titular del mismo, en circunstancias en que las disposiciones impugnadas no afectan el derecho de propiedad de la requirente, pues la normativa solo tiene por objeto que quede inhabilitado para contratar con el Estado para el futuro, por dos años. De tal modo, se trata de un evento futuro que puede o no ocurrir y que, por tanto, no se encuentra dentro del ámbito que el artículo 19 N°24 de la Constitución garantiza.

El Ministro Letelier, quien también estuvo por rechazar el requerimiento, previene que, habiéndose formulado el requerimiento sobre la premisa de tratarse de un órgano público, lo planteado invita a esta Magistratura a entrar en el ámbito de la interpretación legal, cuestión que resulta privativa de los jueces del fondo, siendo ese el foro en el cual la requirente podrá sostener que la norma impugnada en estos autos no es aplicable a ella, atendida su naturaleza de órgano público.

Por su parte, los ministros Vásquez, Fernández y la Suplente de Ministra Muñoz estuvieron por acoger el requerimiento.

Fundan su decisión en que el conflicto constitucional se origina a consecuencia de la eventual imposición por vía legal de una medida de prohibición de ingentes consecuencias. En efecto, establecida una conducta atentatoria al ordenamiento jurídico laboral e impuesta la condena correspondiente por la jurisdicción competente, por el solo ministerio de la ley se impone automáticamente otra sanción consistente en la inhabilidad para contratar con el Estado como reproche a una conducta que ya ha sido debidamente castigada.

Que, siendo de este modo, sostienen que no se logra advertir el fundamento que haga merecedor a un potencial oferente de una sanción o medida prohibitiva tan gravosa como es la imposibilidad siquiera de optar a contratar con la Administración del Estado por el solo hecho de haber sido condenado en sede laboral, en los términos descritos. Y no se entiende la justificación racional ni la razonabilidad o la proporcionalidad de una medida como la descrita cuando, tal como ha señalado en reiteradas ocasiones la Magistratura Constitucional el propósito de asegurar que el Estado no contrate con aquellos oferentes que falsean sus costos por mantener deudas laborales o previsionales actualmente impagas, se encuentra cautelado en el inciso segundo del artículo 4° de la Ley N° 19.886.

De esta manera, hacen presente que no se logra justificar la razonabilidad ni la proporcionalidad de la medida prohibitiva del artículo 4º de la Ley 19.886 sobre contratación pública, y ello porque, sin perjuicio de que pueda ser pertinente la procedencia de una regulación laboral específica que promueva la observancia de los derechos de los trabajadores, ella debe encontrarse en la propia normativa laboral y no en la legislación administrativa, por imperativos derivados tanto de la certeza jurídica, así como de la garantía de un justo y racional procedimiento.

En esta misma línea, razonan que el establecimiento de la medida legal prohibitiva en cuestión, que opera como un mecanismo de castigo, una vez que se ha condenado judicialmente al infractor, resulta inadecuada, innecesaria y, principalmente, desproporcionada, pues, el equilibrio jurídico entre los intereses en el conflicto correspondientes a las partes empleadora y trabajadora, que puede restablecerse a través de la respectiva condena en sede laboral, resulta alterado y roto por la imposición al empleador de la prohibición de contratar con el Estado, generándole una evidente conculcación de derechos fundamentales.

En razón de ello, concluyen que la aplicación de la medida prohibitiva o de castigo, al no encontrar una justificación en los fundamentos que sustentan la regulación contenida en dicho cuerpo legal, aparece como contraria a la garantía de igualdad ante la ley y de prohibición de toda arbitrariedad por parte de la ley y las autoridades, según se dispone en el artículo 19 Nº2 de la Constitución.

Finalmente, argumentan que los términos en que se encuentran establecidos los preceptos legales impugnados determinan la imposición de una verdadera sanción de plano, con grave trasgresión al mandato que le impone la Constitución al legislador, de establecer siempre las garantías de un justo y racional procedimiento (art. 19 Nº3 inciso sexto), lo que importa la existencia de un debido proceso que requiere toda respuesta punitiva estatal. De este modo, consideran que la imposición por el legislador de una medida en los términos descritos -auténtica sanción prohibitiva-, no resulta conciliable con la exigencia constitucional de un debido proceso.

El Ministro Pica estuvo por acoger el requerimiento, haciendo presente que la Universidad de Chile es una corporación autónoma de educación superior y, en ese sentido, puede consagrase como un órgano descentralizado de la Administración del Estado, no susceptible de calificar como cualquier contratista del Estado, sino más bien, como parte del Estado mismo.

De esta manera, argumenta que atendida la naturaleza de la institución  le resulta fuertemente gravoso que el ordenamiento jurídico sancione con lo establecido en el artículo 4° de la Ley N°19.886, en cuanto a que su entidad y razón de ser no es propia de un simple contratista con el Estado, sino que el vínculo resulta más complejo, en términos que la dañosidad social que pudiera producirse al implementar la medida derivada de la norma cuestionada en autos no resulta atingente, impidiendo la realización del deber de servicialidad y bien común del artículo 1° de la Constitución y de los deberes de coordinación, eficacia, eficiencia y servicios de la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado mediante actividad convencional dirigida a la satisfacción de necesidades públicas.

Por ello, aclara que en el caso concreto sí se produce un efecto discriminatorio con la Universidad estatal al aplicársele una sanción, atendido que por su propia estructura y función no resulta congruente que una institución de derecho púbico, que no es contratista civil ni mercantil, y que más bien es parte del Estado y de su función social, se le sancione en los mismos términos que un privado que no tiene tal naturaleza

En razón de ello, concluye que se genera una infracción a la Constitución en mérito de un trato indiferenciado y discriminatorio de índole arbitrario, que impide la actividad del propio Estado, ya que la norma impugnada inhabilitaría para contratar con órganos de la Administración a una entidad estatal, independiente de su cometido o naturaleza jurídica. Por ello, en su consideración se produce una infracción manifiesta al principio de igualdad ante la ley, basado a que se da un trato idéntico a situaciones que podrían ser muy disímiles, dado que su aplicación constituye un caso de discriminación arbitraria, que además impide que el Estado use sus medios y que los órganos del Estado se coordinen en su actuar.

Finalmente, considera que no consta la infracción a valores propios de la competencia desleal ni a la buena fe en la negociación y conclusión de contratos con la Administración del Estado, ni tampoco una facilitación que violente derechos fundamentales de los trabajadores, por lo cual cabe en criterio de este Ministro, una verdadera infracción de la Constitución en mérito de una discriminación arbitraria al aplicar la norma a una “empresa” que en realidad es un órgano de la propia Administración del Estado.

 

 

Vea texto de la sentencia y del expediente Rol N° 13.311-2022.

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