La huelga funcionaria ante la Opinión Consultiva de la CIJ sobre el Convenio N° 87

El 21 de mayo de 2026, la Corte Internacional de Justicia (CIJ) respondió afirmativamente, por diez votos contra cuatro, la pregunta que el Consejo de Administración de la OIT le formuló en noviembre de 2023: el derecho de huelga de los trabajadores y sus organizaciones está protegido por el Convenio N° 87 sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación (Lista General N° 191). Con ello se cierra, en el plano internacional, una controversia que desde 1989 enfrentaba al grupo de los empleadores con los órganos de control de la OIT, y que en 2012 llegó a paralizar la Comisión de Aplicación de Normas.

El pronunciamiento llega a Chile en un momento particularmente sensible. El proyecto de Ley de Presupuestos 2027, ingresado a la Cámara de Diputados el 5 de octubre, contiene el gasto público, permite reponer solo uno de cada tres cargos que queden vacantes por retiro o jubilación y reduce de 6.500 a 1.500 los cupos de traspaso de honorarios a contrata. A ello se suma la incertidumbre del 30 de noviembre, fecha en que se comunica al personal a contrata si continuará el año siguiente, y que los gremios anticipan como una ola de desvinculaciones. Las asociaciones de funcionarios ya activaron planes de movilización y se sumaron al paro nacional del 1 de octubre.

La pregunta que corresponde formular desde el derecho constitucional es directa: ¿qué consecuencias tiene, para el ordenamiento chileno, que el máximo órgano judicial de Naciones Unidas haya interpretado que el Convenio N° 87, ratificado por Chile, protege el derecho de huelga, cuando nuestra Constitución lo prohíbe expresamente a los funcionarios del Estado y de las municipalidades?

I. Qué dijo la Corte y qué no dijo

La Corte reconoce que el Convenio N° 87 no menciona la huelga (párr. 67), pero recuerda que la ausencia de una disposición expresa no significa que la materia quede excluida del tratado (párr. 68). El razonamiento descansa en la lectura conjunta de tres normas: el artículo 2, que garantiza a trabajadores y empleadores, sin ninguna distinción, el derecho a constituir organizaciones; el artículo 3.1, que asegura a estas el derecho a organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción; y el artículo 10, que define a la organización como aquella destinada a fomentar y defender los intereses de los trabajadores. Leídos de buena fe, conforme al artículo 31.1 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, la huelga cabe en el sentido corriente del término “actividades” (párr. 70) y es coherente con el objeto y fin del Convenio, que es garantizar la libertad sindical como medio para mejorar las condiciones de trabajo (párrs. 72 a 74).

La Corte descarta que exista una práctica ulterior que establezca el acuerdo de todas las partes, porque algunos Estados se opusieron a esa interpretación (párrs. 85 a 87). Sin embargo, encuentra un entendimiento común en las normas pertinentes del derecho internacional: el artículo 8 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que consagra expresamente la huelga, y el artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ambos con cláusulas que impiden menoscabar las garantías del Convenio N° 87 (párrs. 91 a 98). Para un lector chileno no es un detalle menor que, entre las observaciones del Comité de Derechos Humanos que la Corte cita para afirmar que la huelga integra la libertad de asociación, figuren las observaciones finales sobre el cuarto informe periódico de Chile, de 30 de marzo de 1999 (párr. 91).

Los medios complementarios del artículo 32 de la Convención de Viena confirman esa conclusión. La Corte atribuye gran peso a los pronunciamientos de la Comisión de Expertos y del Comité de Libertad Sindical (párr. 118), considera la práctica de una mayoría significativa de Estados (párr. 115) y constata que los sistemas regionales, incluido el interamericano, entienden la huelga como parte de la libertad de asociación (párrs. 120 a 137).

Tan importante como lo resuelto es lo que la Corte deliberadamente no resolvió. El párrafo 140 advierte que su conclusión no implica ninguna determinación sobre el contenido preciso, el alcance o las condiciones de ejercicio del derecho de huelga. Además, la Corte se negó a pronunciarse sobre la competencia de la Comisión de Expertos para fijar esos contornos, porque esa segunda pregunta fue suprimida por el propio Consejo de Administración (párr. 59). Conviene recordar, por último, que se trata de una opinión consultiva y no de una sentencia, y que hubo cuatro votos disidentes. Su autoridad no proviene de la fuerza ejecutoria, sino de ser la interpretación del Convenio emanada del órgano al que el artículo 37.1 de la Constitución de la OIT encarga resolver las cuestiones relativas a la interpretación de sus convenios.

II. Los funcionarios públicos dentro del Convenio N° 87

La Opinión Consultiva no distingue entre trabajadores del sector privado y del sector público, y el Convenio tampoco lo hace. Su artículo 2 reconoce el derecho de sindicación sin ninguna distinción, y la única excepción que admite está en el artículo 9.1, que entrega a la legislación nacional determinar hasta qué punto se aplican las garantías del Convenio a las fuerzas armadas y a la policía. La Corte subraya que, fuera de esos dos límites, el Convenio no restringe de otro modo el alcance de los derechos que protege (párr. 71).

El examen de los trabajos preparatorios refuerza esta lectura en lugar de debilitarla. En 1947 y 1948 la discusión se concentró precisamente en la huelga de los funcionarios públicos, y la Oficina Internacional del Trabajo optó por no incluir disposición alguna sobre la materia, ni para afirmarla ni para negarla (párrs. 106 a 111). La Corte concluye que la intención de los redactores quedó abierta y que esos antecedentes son inconcluyentes. De ello se sigue que no puede invocarse la historia del Convenio para excluir a los servidores del Estado de la protección que hoy se reconoce.

Esta conclusión debe leerse junto al Convenio N° 151 sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, también ratificado por Chile, que extiende la protección contra los actos de discriminación antisindical a los empleados públicos. El marco internacional que vincula al Estado de Chile, en consecuencia, no se limita a tolerar la existencia de asociaciones de funcionarios: protege su actividad, incluida la huelga, y la protege frente a represalias.

Ahora bien, la doctrina de los órganos de control, a la que la Corte reconoce gran peso, ha admitido históricamente restricciones o prohibiciones de la huelga respecto de los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado y de los servicios esenciales en sentido estricto, esto es, aquellos cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la población. Lo que esa doctrina no admite es una prohibición general que alcance indistintamente a todo el empleo público. Ese es exactamente el punto de fricción con el derecho chileno.

III. La prohibición chilena frente al estándar internacional

El inciso final del artículo 19 N° 16 de la Constitución dispone que no podrán declararse en huelga los funcionarios del Estado ni de las municipalidades. Es una prohibición general, que no distingue según la función que se ejerce ni según el carácter esencial del servicio. La replican el artículo 84 letra i) de la Ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, que prohíbe al funcionario dirigir, promover o participar en huelgas o paralizaciones de actividades, totales o parciales; el artículo 82 letra i) de la Ley N° 18.883, para el personal municipal; y el artículo 11 de la Ley N° 12.927, sobre Seguridad del Estado, que sanciona penalmente la interrupción o suspensión colectiva de los servicios públicos en las condiciones que describe. La Ley N° 19.296 reconoce a las asociaciones de funcionarios, pero sin negociación colectiva reglada ni huelga.

La realidad, sin embargo, ha transitado por un carril distinto. Las paralizaciones del sector público son un hecho recurrente desde 1990, y el propio Estado negocia cada año con la Mesa del Sector Público el reajuste general de remuneraciones. La respuesta institucional a esas paralizaciones se ha expresado, sobre todo, en descuentos de remuneraciones por los días no trabajados y en procedimientos disciplinarios, con un uso excepcional de la vía penal.

La Opinión Consultiva vuelve insostenible la idea de que esta brecha sea solo una opción de política legislativa. Chile ratificó el Convenio N° 87 el 1 de febrero de 1999 y lo promulgó por el Decreto Supremo N° 227, de 1999, del Ministerio de Relaciones Exteriores. Desde entonces, la contradicción entre una prohibición absoluta y un tratado que, según su intérprete autorizado, protege la huelga, es una contradicción entre la norma interna y una obligación internacional vigente del Estado.

IV. El control de convencionalidad como herramienta interpretativa

El inciso segundo del artículo 5° de la Constitución impone a los órganos del Estado el deber de respetar y promover los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana, garantizados por la Constitución y por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes. La libertad sindical, de la que la huelga forma parte según la CIJ, es uno de esos derechos. A ello se agrega el deber, asumido por Chile ante la Corte Interamericana desde el caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile (sentencia de 26 de septiembre de 2006), de que todos los órganos del Estado, y especialmente los jueces, ejerzan un control de convencionalidad entre las normas internas y los tratados de derechos humanos, teniendo en cuenta la interpretación que de ellos hacen sus intérpretes autorizados.

En el sistema interamericano, ese estándar ya está fijado. La Opinión Consultiva OC-27/21, de 5 de mayo de 2021, declaró que la libertad sindical, la negociación colectiva y la huelga son derechos interdependientes e indivisibles. Y en el caso Extrabajadores del Organismo Judicial vs. Guatemala, de 17 de noviembre de 2021, la Corte Interamericana examinó precisamente una huelga de servidores públicos y calificó el derecho de huelga como una herramienta esencial de la libertad sindical, citando el Convenio N° 87 y la doctrina del Comité de Libertad Sindical. La CIJ invoca ambos pronunciamientos (párrs. 135 y 136). Hoy el estándar universal y el regional apuntan en la misma dirección.

No se desconoce la objeción clásica: el Tribunal Constitucional ha sostenido que los tratados tienen jerarquía inferior a la Constitución, y ningún tratado deroga el inciso final del artículo 19 N° 16. Pero el control de convencionalidad no exige declarar inaplicable la Constitución. Exige, ante todo, interpretar el ordenamiento interno en el sentido más compatible con las obligaciones internacionales y abstenerse de aplicarlo de modo que menoscabe las garantías del tratado. Ese mandato está en el propio Convenio: su artículo 8.2 dispone que la legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas en él. Es en esa zona, la de la aplicación de las normas sancionatorias, donde el control de convencionalidad tiene hoy su espacio más fértil.

V. La movilización contra los recortes y la no renovación de contratas

Llevado a la coyuntura, el estándar tiene consecuencias concretas en cuatro planos.

El primero es el objeto de la movilización. Las asociaciones de funcionarios que se movilizan para resguardar la estabilidad del empleo y la capacidad de los servicios para atender a la ciudadanía ejercen exactamente la función que el artículo 10 del Convenio asigna a toda organización: fomentar y defender los intereses de sus afiliados. La doctrina del Comité de Libertad Sindical ha reconocido, además, que las organizaciones pueden recurrir a la huelga para expresar su posición frente a políticas económicas y sociales que afectan directamente a sus miembros. Una ley de presupuestos que restringe la reposición de cargos y reduce los cupos de traspaso a contrata es, de manera evidente, una decisión de esa naturaleza.

El segundo plano es la titularidad. Según informó el entonces ministro de Hacienda durante la tramitación del reajuste 2026, en el gobierno central trabajan cerca de 100 mil personas en planta y 287 mil a contrata, muchas de ellas en funciones de carácter permanente. El Convenio N° 87 protege a todos sin ninguna distinción. La precariedad del vínculo estatutario no reduce la titularidad de la libertad sindical; por el contrario, la vuelve más necesaria, porque quien depende de una renovación anual es quien más expuesto queda a represalias.

El tercero es la protección frente a la represalia. En enero de 2026 el Congreso rechazó las llamadas normas de amarre, que exigían un acto fundado para la no renovación de una contrata. Pero ese rechazo no deja a la autoridad en libertad para usar la no renovación como respuesta a la participación en una movilización. Una decisión de esa índole constituiría discriminación antisindical, proscrita por el Convenio N° 151 y por el artículo 19 N° 19 de la Constitución, y podría ser conocida en sede de tutela de derechos fundamentales, procedimiento que la Corte Suprema declaró aplicable a los funcionarios públicos en la sentencia de unificación de jurisprudencia Rol N° 10.972-2013, de 30 de abril de 2014. El 30 de noviembre, por tanto, no es solo una fecha presupuestaria: es también una fecha en que la motivación de cada decisión quedará expuesta a escrutinio.

El cuarto plano es la respuesta sancionatoria del Estado. Bajo el control de convencionalidad, el artículo 84 letra i) del Estatuto Administrativo y el artículo 11 de la Ley N° 12.927 no pueden aplicarse de modo que vacíen de contenido la libertad sindical, tal como lo exige el artículo 8.2 del Convenio. El descuento de las remuneraciones por los días efectivamente no trabajados, previa constatación individual, es una consecuencia que los propios órganos de control han considerado compatible con la libertad sindical. La persecución penal o la destitución por participar en una paralización pacífica, en cambio, difícilmente superan un examen de proporcionalidad a la luz del estándar que hoy fija la CIJ.

Nada de lo anterior convierte la huelga funcionaria en un derecho ilimitado. El artículo 9 del Convenio permite excluir a las fuerzas armadas y a la policía; los servicios esenciales en sentido estricto admiten restricciones y exigen garantizar servicios mínimos; y la propia Corte dejó fuera de su respuesta el contenido, el alcance y las condiciones de ejercicio del derecho. Pero esos contornos deben ser fijados por el legislador de manera específica y proporcionada, no reemplazados por una prohibición general.

VI. Más allá de la huelga: el Presupuesto 2027 ante la prohibición de regresividad

La movilización funcionaria no es un conflicto corporativo aislado. Es la expresión más visible de una preocupación que atraviesa a casi todas las instituciones del Estado y cuyo principal afectado es la ciudadanía. Según cifras difundidas por la prensa, el proyecto recorta $793 mil millones en 220 programas. Un estudio de la Fundación Horizonte Ciudadano identificó rebajas por $325.765 millones en 48 programas dirigidos a población vulnerable, en un país con 9,6% de desempleo en el trimestre junio-agosto.

Las advertencias provienen de los propios órganos autónomos. La Contraloría General de la República, aunque recibe un aumento de 5,9%, objetó glosas que obligarían a los organismos autónomos a solicitar periódicamente autorizaciones al Ministerio de Hacienda, lo que a su juicio contraviene la independencia que les asegura la Constitución. La contralora calificó además de extremadamente precarios los recursos del Servicio Nacional de Prevención y Respuesta ante Desastres, cuyo programa de gestión del riesgo caería un 30,6%. El fiscal nacional, por su parte, calificó de gravísimo que el Ejecutivo condicione los recursos del Ministerio Público, advirtió que los montos propuestos son inferiores a los previamente aprobados y recordó que en 2026 los ingresos superarán por primera vez los dos millones de causas, con una carga cercana a 2.542 por fiscal. La Contraloría, la Fiscalía y el Servicio Electoral han articulado un frente común en defensa de su autonomía.

El Poder Judicial presenta un cuadro igualmente delicado. Su presupuesto crece apenas 1,2% en términos reales, mientras la presidenta de la Corte Suprema advirtió ante el Congreso un creciente incremento de la carga de trabajo y de la complejidad de las causas, junto con la falta de personal en los tribunales. Un incremento marginal frente a una demanda que crece más rápido es, en los hechos, una reducción de la capacidad de respuesta. Cuando la justicia no alcanza a resolver a tiempo, el derecho a la tutela judicial efectiva que garantizan el artículo 19 N° 3 de la Constitución y los artículos 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos se vuelve una promesa formal.

En salud, el presupuesto sectorial crece, pero el Fondo para Diagnósticos y Tratamientos de Alto Costo de la Ley N° 20.850, conocida como Ley Ricarte Soto, baja de $189.696 millones a $166.951 millones, una reducción cercana al 14,5%, pese a que los beneficiarios aumentaron de 57 mil a más de 75 mil entre 2023 y 2025 y a que el fondo de 2026 estaba agotado en agosto. Los gremios de la salud advierten, además, que 25 hospitales recibirán menos recursos que su gasto proyectado.

Este conjunto de decisiones debe examinarse a la luz de un principio que el debate presupuestario ha ignorado: la progresividad y su corolario, la prohibición de regresividad. El artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales obliga a los Estados a adoptar medidas, hasta el máximo de los recursos de que dispongan, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su Observación General N° 3, de 1990, precisó que toda medida deliberadamente regresiva requiere la consideración más cuidadosa y debe justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos del Pacto. El artículo 26 de la Convención Americana contiene un compromiso equivalente, que la Corte Interamericana ha declarado justiciable, entre otros, en el caso Cuscul Pivaral y otros vs. Guatemala, de 23 de agosto de 2018.

Desde esa óptica, la contención del gasto es una decisión legítima de política fiscal, pero no es una justificación suficiente por sí misma. El Estado debe demostrar que cada recorte que afecta derechos sociales fue necesario, que se consideraron alternativas menos lesivas y que se protegió a los grupos más vulnerables. El ordenamiento interno exige lo mismo: el artículo 1° de la Constitución pone al Estado al servicio de la persona humana, y el artículo 3° de la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, le ordena atender las necesidades públicas en forma continua y permanente, observando los principios de eficiencia y eficacia. Un Estado sin personal suficiente, con servicios desfinanciados y funcionarios que trabajan bajo la amenaza de no ser renovados, no cumple esos mandatos.

La precarización del empleo público es, en este sentido, una regresión en sí misma. Restringir la reposición de cargos, reducir los cupos de traspaso a contrata y anticipar desvinculaciones masivas afecta los derechos al trabajo y a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo, reconocidos en los artículos 6 y 7 del Pacto, y degrada la calidad de los servicios que reciben las personas. Es aquí donde la Opinión Consultiva de la CIJ adquiere su sentido más profundo: la acción colectiva de los funcionarios no solo defiende sus puestos de trabajo, sino también el interés público en un Estado capaz de garantizar derechos.

VII. Conclusión: de la prohibición a la regulación

La Opinión Consultiva de 21 de mayo de 2026 no deroga normas chilenas ni resuelve los conflictos que hoy se abren en torno al Presupuesto 2027. Lo que hace es despejar la pregunta previa: la huelga es un derecho protegido por un convenio fundamental que Chile ratificó hace más de 27 años. Desde esa premisa, la prohibición absoluta del inciso final del artículo 19 N° 16 deja de ser una opción constitucional neutra y pasa a ser un incumplimiento que el Estado debe corregir.

Mientras esa corrección no llegue, la carga recae en los órganos que aplican el derecho. La Administración, al decidir renovaciones y sanciones; la Contraloría General de la República, al dictaminar; y los tribunales, al conocer de recursos de protección y de acciones de tutela, están llamados a interpretar las normas internas a la luz del Convenio N° 87 y de su intérprete más autorizado. El desafío legislativo pendiente es reemplazar la prohibición general por un estatuto de la huelga en el sector público que identifique con precisión las funciones de autoridad y los servicios esenciales, asegure servicios mínimos y reconozca a las asociaciones de funcionarios como lo que el Convenio dice que son: organizaciones destinadas a defender los intereses de quienes trabajan para el Estado. (Santiago, 24 de octubre de 2026)

Fuentes

• Corte Internacional de Justicia, Derecho de huelga en virtud del Convenio N° 87 de la OIT , Opinión Consultiva de 21 de mayo de 2026, Lista General N° 191 (texto proporcionado por la autora).
• Emol: Gobierno ingresa el Presupuesto 2027
• Ex-Ante: Presupuesto 2027, los mayores recortes
• El Mostrador: anticipo de desvinculaciones al 30 de noviembre
• ANEF: resoluciones de la XXVI Asamblea Nacional
• Radio Universidad de Chile: paro nacional del 1 de octubre
• Senado: tramitación del reajuste 2026 y rechazo de las normas sobre contratas
• Decreto Supremo N° 227, de 1999, que promulga el Convenio N° 87
• T13: Fiscalía advierte que el Presupuesto 2027 afecta su autonomía
• Radio Paulina: el fiscal nacional ante la Tercera Subcomisión Mixta
• Meganoticias: Contraloría y las glosas sobre autonomía
• Meganoticias: recursos de Senapred
• Puranoticia: presupuesto del Poder Judicial 2027
• Chilevisión: recorte a la Ley Ricarte Soto
• El Desconcierto: entrevista al presidente de Fenpruss
• CIPER: estudio de Horizonte Ciudadano sobre 48 programas sociales