La invalidación administrativa luego de la Ley de Reconstrucción Nacional

Entre las decenas de modificaciones que introducirá la Ley de Reconstrucción Nacional y Desarrollo Económico y Social, hay una de una sola línea que probablemente tendrá numerosos efectos prácticos, y generará más de un dolor de cabeza. Su artículo 4 reemplaza, en el inciso primero del artículo 53 de la Ley N° 19.880, la frase “de los dos años contados” por “del plazo de un año contado”. Desde su entrada en vigencia, la Administración tendrá un año, y no dos, para invalidar sus actos contrarios a derecho.

La historia de la norma explica por qué el cambio ha pasado casi inadvertido. El mensaje no tocaba la regla general, sino que proponía un plazo especial de seis meses para las autorizaciones sectoriales de la Ley N° 21.770, Marco de Autorizaciones Sectoriales (idea que ya había asomado, para los permisos de edificación, en el Boletín N° 12.432-14). En el Senado el Ejecutivo optó por una salida intermedia de un año. El texto despachado a ley, sin embargo, eliminó la referencia a la Ley Nº 21.770.

El resultado es una reforma general. El nuevo plazo regirá para la invalidación de un nombramiento irregular; de un beneficio previsional mal concedido; de la aprobación de obras extraordinarias en un contrato de obra pública o de un permiso de edificación. Regirá también, en general, para el particular que pide invalidar un acto que lo perjudica o que favorece a un tercero en su contra.

Con esto, el interesado y afectado por una decisión administrativa pierde una alternativa eventualmente estratégica. El nuevo plazo coincide con el del recurso extraordinario de revisión del artículo 60, que es de un año en las hipótesis de las letras a) y b). Si bien son vías distintas –la revisión procede contra actos firmes, por causales tasadas; y la invalidación, por cualquier vicio de legalidad– la diferencia de plazos previa a la Ley de Reconstrucción permitía mantener vivas ambas opciones, al menos en abstracto, intentando primero la revisión y, rechazada ella, pidiendo la invalidación dentro del segundo año. Eso ya no será posible. Habrá que elegir una u otra, estrechando así el abanico de posibilidades disponibles en el diseño de la estrategia de impugnación administrativa.

Otro de los efectos relevantes de la reforma se producirá en los procedimientos de invalidación que la Administración deba iniciar a instancias de la Contraloría. Entre la fiscalización, el preinforme, el informe final y el oficio que ordena al servicio “iniciar un procedimiento de invalidación”, suele transcurrir bastante más de un año. Lo mismo sucede a propósito del ejercicio de la potestad dictaminante. Buena parte de esos hallazgos ya no podrá corregirse en sede administrativa, generando una ineficiencia más extendida respecto de las instrucciones del órgano contralor. Quedará la nulidad de derecho público como remedio general (sin perjuicio de los contenciosos administrativos especiales que franquea el ordenamiento, aunque para ellos se consulta en general un plazo breve), pero eso generará una paradoja: esta norma, pensada para dar mayor certeza, puede terminar trasladando a los tribunales, con mayor costo y menor previsibilidad, controversias que hoy se resuelven dentro de la propia Administración.

Ahora bien, cuánto se reducirá realmente el plazo depende de una pregunta que la reforma dejó sin respuesta: qué debe ocurrir dentro del año.

La línea mayoritaria, compartida por la Contraloría y por la Corte Suprema, entiende que se trata de un plazo de caducidad dentro del cual debe dictarse el acto invalidatorio[1]. Junto a ella se ha desarrollado otra, que atiende al momento en que la invalidación se pide o se inicia. Si la invalidación la pide un particular, basta que la solicitud se presente dentro de plazo y, si el tiempo que resta no alcanza para tramitarla, el órgano debe ampliarlo de oficio conforme al artículo 26 de la LBPA[2].

Con dos años como horizonte, la tesis estricta era tolerable. Con uno, deja de serlo, pues el particular que pide la invalidación en el mes once queda entregado a la diligencia (voluntad) del órgano, y la audiencia previa que exige el artículo 53, con sus traslados e informes, consumirá buena parte del remanente del tiempo. A mi juicio, el plazo es y debe seguir siendo de caducidad, de modo que no admite suspensión ni interrupción. Pero la caducidad no exige –no debiera hacerlo– que el resultado se produzca dentro del plazo, sino que la facultad se ejerza dentro de él.

El artículo 96 de la Ley N° 10.336 ordena que toda cuenta sea examinada, finiquitada o reparada dentro de un año desde su recepción. Tras algunos fallos que exigieron además notificar el reparo dentro de ese término, la jurisprudencia de la Corte Suprema se ha asentado en que se trata de un plazo de caducidad que se cumple con la sola presentación del reparo, desde que su notificación pertenece ya al juicio de cuentas[3]. El antecedente no resuelve por sí solo la cuestión, pero ofrece una orientación útil. La cuestión es si esa misma lógica puede trasladarse al artículo 53 de la LBPA: si el plazo limita el ejercicio de la potestad invalidatoria, y no necesariamente la dictación de la decisión que pone término al procedimiento, hay razones para entender que basta con que aquella se ejerza oportunamente. Ello supone distinguir: a petición de parte, basta la solicitud presentada dentro del año; de oficio, el acto que inicia el procedimiento, siempre que se notifique al interesado dentro de ese mismo plazo.

Desde ese momento, el límite temporal para el término del procedimiento es fijado, a falta de una regla especial, por el artículo 27 de la LBPA: deberá concluirse dentro de los seis meses siguientes.

Se ha objetado que atender solo al inicio del procedimiento para estos efectos compromete la certeza jurídica[4]. La objeción es fundada si el inicio no tiene límite, pero no si debe notificarse dentro del año y el procedimiento queda sujeto a un término máximo. Es cierto que el plazo efectivo puede así llegar a dieciocho meses (el mismo resultado, por lo demás, que arroja la ampliación del artículo 26 que propuso la Corte en 2017), pero sería un límite cierto, que hoy no existe.

Queda un problema más inmediato. La ley no considera una disposición transitoria especial para su artículo 4, de modo que se rige por la regla general del artículo noveno transitorio: la modificación entrará en vigor el primer día del mes siguiente al de la publicación de la ley en el Diario Oficial, y no desde la publicación misma. Para los actos notificados o publicados antes de esa fecha (en la práctica, hace más de un año, pero menos de dos), existen dos respuestas posibles: La primera, que, por tratarse de una norma de derecho público sin una regla que determine qué sucede con los plazos en curso, rige in actum, resultando aplicable el nuevo plazo a todos los actos administrativos dictados con anterioridad a ella y con plazos de invalidación pendientes. La segunda alternativa, más discutible, consiste en sostener que los plazos de caducidad ya iniciados deben conservar su régimen original, recurriendo para ello –si se estima procedente su aplicación extensiva– al artículo 24 de la Ley sobre Efecto Retroactivo de las Leyes.

Hay, además, una cuestión que la reforma no tocó y que el plazo más breve vuelve urgente. ¿Es impugnable el acto que rechaza la invalidación?[5] La jurisprudencia y la doctrina han entendido que no. Como el inciso final del artículo 53 declara impugnable “el acto invalidatorio”, se ha concluido que solo lo es el que acoge la invalidación, y que, tratándose de una facultad, quien la pide carece del derecho a reclamar judicialmente si la autoridad decide no ejercerla[6].

Esa lectura presenta dos inconvenientes, a mi juicio. El primero es que hace excepción, por vía interpretativa, al principio de impugnabilidad de los actos administrativos y a la tutela judicial efectiva que aseguran los artículos 19 N° 3 y 38 inciso segundo de la Constitución. El segundo es más grave: permite que un acto ilegal subsista por la sola voluntad del órgano que lo dictó. La propia Corte Suprema ha dicho que la Administración “puede y debe” retirar del ordenamiento los actos contrarios a derecho, pero un deber cuyo incumplimiento no puede reclamarse ante nadie es, en los hechos, una facultad y no una obligación.

Se dirá que al particular le queda la nulidad de derecho público. Es cierto, pero ese es precisamente el juicio lato que el procedimiento de invalidación permitía evitar, y con un año para pedirla, el rechazo (o la simple inacción hasta que el plazo venza) cerrará la vía administrativa con mucha mayor frecuencia. A mayor abundamiento, la nulidad de derecho público no es vía idónea cuando existen contenciosos especiales[7], y, dado que estos remedios cuentan por regla general con plazos breves, en la práctica en esas materias el acto cuya invalidación sea rechazada permanecerá vigente, pese a ser eventualmente ilegal.

Todo esto pudo resolverse con una frase en la ley. Pero hay una razón más profunda para preocuparse. Acortar el plazo de la potestad invalidatoria es una decisión legítima: la estabilidad de los actos favorables también es una exigencia del Estado de derecho. Lo que no es neutro es hacerlo en un sistema sin un contencioso administrativo general. Más actos ilegales sobrevivirán a la revisión administrativa, y su corrección quedará entregada –solo en algunos casos– a una acción de nulidad de derecho público tramitada en juicio ordinario, con debates abiertos sobre plazos, legitimación y efectos. La propia Administración, vencido el año, tampoco cuenta con una vía para pedir al juez la anulación de sus actos antijurídicos.

Un plazo de un año es razonable en un sistema que ofrece, después de él, un juez especializado y un procedimiento previsible. Sin eso, la certeza que se gana para el titular del acto se paga con legalidad.

En cualquier caso, el alcance real de la reforma no lo fijó la ley. Lo fijará la Tercera Sala de la Corte Suprema cuando decida si un año para invalidar significa un año para invalidar. (Santiago, 16 de octubre de 2026)

[1] CGR, dictamen N° 24.828, de 2018; CS, sentencias de los Roles N° 76.602-2020 y N° 125.528-2020, c. 5°.

[2] CS, sentencia del Rol N° 31.176-2016, c. 12° a 14°; en la misma línea, la sentencia del Rol CS N° 13.259-2022. La prevención del ministro Muñoz en el primero, y su disidencia junto al ministro Carroza en el Rol N° 125.528-2020, fueron más lejos: la solicitud oportuna o el inicio del procedimiento interrumpen el plazo.

[3] CS, sentencia del Rol N° 104.902-2023, c. 8°, con cita de las sentencias Roles N° 12.668-2018, N° 13.817-2019, N° 25.453-2021, N° 44.943-2021 y N° 67.583-2022. Más recientemente, la sentencia del Rol N° 2.816-2025. Exigieron en cambio la notificación las sentencias Roles N° 2.878-2018 y N° 2.842-2018.

[4] Gómez G., Rosa Fernanda, Aspectos esenciales de derecho administrativo para la labor judicial (Santiago, Academia Judicial, 2024), p. 54.

[5] Ello, pues el acto invalidatorio es, por expresa disposición legal, impugnable en procedimiento breve y sumario.

[6] CS, sentencias de los Roles N° 30.177-2021, c. 10º, Nº 21.188-2019 y N° 134.084-2022 (confirmando la sentencia de la Corte de Apelaciones de San Miguel, dictada en los autos rol Protección-18.749-2022). Para la excepción ambiental, CS, sentencias de los Roles N° 91.156-2021 y N° 31.176-2016, c. 8°.

[7] CS, sentencia del Rol Nº 119.687-2020.