Indicaciones a favor de los consumidores: no todo lo que brilla es oro

Pocas medidas resultan, a primera vista, tan difíciles de cuestionar como aquellas que se presentan bajo el propósito de proteger a los consumidores. Facilitar el acceso a bienes y servicios esenciales, especialmente en contextos de emergencia, constituye indudablemente un objetivo valioso. Sin embargo, en materia regulatoria, las buenas intenciones no bastan. Una regulación que pretende favorecer a los consumidores puede terminar perjudicándolos cuando sus consecuencias no han sido suficientemente estudiadas. Sobre el exceso de protección a los consumidores, una gran mirada nos aporta Jodorowsky: «El pájaro nacido en una jaula cree que volar es una enfermedad.»

Un buen ejemplo lo encontramos en una de las indicaciones incorporadas durante la tramitación del proyecto de Ley de Reconstrucción Nacional. La disposición obliga a las empresas de electricidad, agua potable y gas a reponer el suministro, en zonas afectadas por una catástrofe, incluso respecto de clientes cuyo servicio había sido suspendido por deudas anteriores a la emergencia, y establece plazos muy breves para efectuar esa reposición.

Toda regulación produce efectos que van más allá de aquellos que aparecen inmediatamente en el texto de la ley. Precisamente por eso, una política pública responsable exige preguntarse no solo quién se beneficiará de una determinada medida, sino también quién soportará sus costos y qué consecuencias indirectas podría generar.

La OCDE lleva años insistiendo en este punto. Su Recomendación sobre Política y Gobernanza Regulatoria propone incorporar el análisis de impacto regulatorio desde las primeras etapas del proceso normativo, identificar claramente el problema que se busca solucionar, estudiar alternativas y evaluar los distintos trade-offs. La indicación aprobada se desentendía de cuestiones muy relevantes asociadas a una inmediata reconexión: la hermeticidad en una red de gas, por ejemplo, es un aspecto crítico y sólo un chequeo previo a la reconexión previene fugas peligrosas, lo que no se logra en un tan breve plazo de reconexión impuesto por la indicación.

Los gremios de las empresas eléctricas, sanitarias y de gas han advertido que, durante una emergencia, los recursos operacionales disponibles para restablecer los servicios son limitados. Obligar a destinar parte de ellos a reconectar suministros que ya se encontraban suspendidos antes de la catástrofe podría significar postergar la reposición a otros consumidores cuyo servicio sí fue interrumpido como consecuencia directa de aquella. También han planteado que la medida puede alterar los incentivos asociados al cumplimiento de las obligaciones de pago. Estas objeciones pueden discutirse. Lo que resulta más difícil de defender es que no sean estudiadas antes de legislar.

El punto no es sostener que los consumidores afectados por una catástrofe deban quedar abandonados a su suerte, sino precisamente lo contrario: si existe un grupo que requiere especial protección, la respuesta regulatoria debe diseñarse de manera que esa protección sea efectiva, sin generar perjuicios evitables para los mismos consumidores que se quiere proteger (temas de seguridad) y también para otros consumidores. Para ello, al menos debieron estudiarse alternativas como subsidios extraordinarios o procedimientos definidos por los reguladores sectoriales según las condiciones operativas de cada emergencia. Un adecuado análisis de impacto habría permitido comparar estas opciones antes de optar por una solución determinada.

Importante tener presente que una ley no engendra solamente un efecto, sino una serie de ellos. Algunos se ven inmediatamente; otros requieren ser cuidadosamente analizados. Como advertía Ronald Coase, “lo que necesitamos es más trabajo empírico”. Una invitación simple pero necesaria para nuestros legisladores: conocer cómo funcionan realmente los sectores regulados y anticipar los efectos de las normas, siguiendo también las recomendaciones de la OCDE sobre evaluación de impacto regulatorio.

Jaime Lorenzini

Socio de Lorenzini Twyman