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Inaplicabilidad rechazada con votos en contra.

Normas que prohíben a empresas condenadas por vulneración de derechos fundamentales o prácticas antisindicales contratar con el Estado por dos años, no producen resultados contrarios a la Constitución.

El requirente reclamó que los preceptos impugnados infringen su garantía de igualdad ante la ley y debido proceso.

7 de enero de 2023

El Tribunal Constitucional rechazó un requerimiento de inaplicabilidad, por inconstitucionalidad, del artículo 4 de la Ley N°19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, y el artículo 495 del Código del Trabajo, respecto a la obligación de remisión de la sentencia a la Dirección del Trabajo.

Las disposiciones que fueron requeridas de inaplicabilidad establecen:

“Podrán contratar con la Administración las personas naturales o jurídicas, chilenas o extranjeras, que acrediten su situación financiera e idoneidad técnica conforme lo disponga el reglamento, cumpliendo con los demás requisitos que éste señale y con los que exige el derecho común. Quedarán excluidos quienes, dentro de los dos años anteriores al momento de la presentación de la oferta, de la formulación de la propuesta o de la suscripción de la convención, según se trate de licitaciones públicas, privadas o contratación directa, hayan sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador, o por delitos concursales establecidos en el Código Penal”. (Art. 4, inciso primero, Ley N° 19.886).

“Copia de esta sentencia deberá remitirse a la Dirección del Trabajo para su registro”. (Art. 495, inciso final, del Código del Trabajo).

La gestión pendiente en que incide el requerimiento de inaplicabilidad es un procedimiento de tutela laboral con ocasión del despido indirecto y demanda de despido indirecto y cobro de prestaciones, seguido ante el Primer Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago, en el que se encuentra pendiente la audiencia de juicio.

El requirente alega que la aplicación de los preceptos impugnados, en el caso concreto, vulnera su garantía de igualdad ante la ley (art. 19 N°2), desde que la aplicación de la exclusión para contratar con el Estado por el período de dos años es automática, por el mero efecto de la ley, e indiscriminada y desproporcionada.

Agrega que las normas en examen contravienen también las garantías de debido proceso e igual protección de la ley en el ejercicio de los derecho (art. 19 N°3), en tanto se aplica de plano una sanción, sin que se disponga la posibilidad de discutirse su procedencia o extensión y, por tanto, reclama que no cuenta con la opción de defenderse en un proceso previo legalmente tramitado ni con la posibilidad de impugnar la sanción mediante un recurso idóneo.

Evacuando el traslado a las partes de la gestión pendiente, no se efectuaron alegaciones de fondo.

El Tribunal Constitucional rechazó el requerimiento. Explica, en primer lugar, que entre las diferentes políticas horizontales que pueden adoptarse en la contratación pública, existen múltiples razones para que el Estado exija contratar sólo con empresas que cumplan con las leyes laborales -como exige el precepto legal impugnado- de manera de evitar asociar al Estado con comportamientos ilícitos que vulneren los derechos fundamentales de los trabajadores.

Precisa que lo anterior puede lograrse proporcionando incentivos adicionales al cumplimiento de la ley, para evitar así vulneraciones legales en el cumplimiento del contrato y garantizar una competencia justa, entre otras razones, lo que es legítimo y coherente con el principio protector del trabajo asegurado en la Constitución y en toda la normativa laboral, agregando que la protección constitucional del trabajo “no se limita sólo a garantizar la libertad de elección y de contratación laboral, sino que, al incluir la garantía constitucional el reconocimiento expreso de la libertad de trabajo y su protección, la Constitución extiende la protección al trabajo mismo, en atención al compromiso inseparable de respeto a la dignidad del trabajador en la forma en que efectúa su labor y a la ineludible función social que cumple el trabajo” (STC roles N°s 2086-12, 2110-12, 2114-12, 2182-12, 2197-12.).

Continúa argumentando que la alegación del requirente en relación con una supuesta vulneración del derecho a la igualdad ante la ley carece de toda racionalidad, en la medida que, por la generalidad de la norma legal, su finalidad y principalmente por cumplir el rol de establecer una inhabilidad para contratar con la Administración del Estado mediante un proceso legal preconfigurado en el Estatuto laboral, no es posible aseverar ningún acto que pudiere atentar de manera constitucional contra la garantía en comento ni menos ser discriminatorio con respecto al requirente, ya que no establece diferencias arbitrarias sino que corresponde a medidas accesorias destinadas a un fin legítimo establecido por el legislador para evitar la afectación de Derechos Fundamentales de un trabajador; lo mismo señala ocurre con el artículo 495, del Código del Trabajo, cuyo único objeto es mandatar al tribunal de fondo la remisión de copia de la sentencia a la Dirección del Trabajo para su registro.

En este sentido, sostiene la inhabilidad no resulta desproporcionada ni injusta, dado que constituye una exigencia de cumplimiento de la ley y, de hecho, no se exige que los proveedores cumplan todas las reglas laborales; sólo acaece que no incurran en conductas especialmente graves; en segundo lugar, de acuerdo a las finalidades que persigue la ley, la aplicación de esta inhabilidad es fundamental para proteger al Estado de futuras responsabilidades y para incentivar una justa y sana competencia; en tercer lugar, esta inhabilidad es una temporal y no definitiva, pues exige que los proveedores no hayan sido sancionados sólo durante los dos años previos; la determinación del proveedor que ha incurrido en algunas de estas conductas no la realiza la Administración, sino que los Juzgados de Letras del Trabajo competentes, pudiendo la requirente ejercer todos sus derechos en el proceso respectivo (STC Rol N° 1968, c. 32).

Por otro lado, la Magistratura Constitucional descarta exista una afectación al debido proceso, puesto que la inhabilidad en cuestión es el efecto o consecuencia de una sentencia judicial ejecutoriada, esto es, del resultado de un proceso judicial en que quien resulta imputado de haber lesionado derechos fundamentales de sus trabajadores pudo defenderse formulando sus descargos, por lo que la inhabilidad constituye sólo una medida accesoria que resulta de la sentencia condenatoria.

Adicionalmente, hace presente los efectos que produzca tal sentencia sólo comenzarán con la incorporación del requirente en el registro de proveedores que no pueden contratar con el Estado, momento desde el cual el afectado podrá reclamar contra tal acto administrativo impugnándolo por la vía de reposición o jerárquica y, estando a firme el acto administrativo si no le es favorable, puede interponer las acciones jurisdiccionales que correspondan, como son la que establece la propia Ley de Contratación Pública o el recurso de protección, por lo cual no se aprecia que se vulneren las garantías del debido proceso por la aplicación en el caso de los preceptos impugnados.

Por último, aclara el Tribunal que la gestión pendiente corresponde a una denuncia por vulneración de derechos fundamentales que, al momento de la vista de la causa, se encuentra pendiente de audiencia de juicio, por lo que, en definitiva, la afectación a los derechos del requirente es solo hipotética, ya que está sujeta a que, se acoja la denuncia deducida en contra de la requirente, por lo que el problema que plantea la requirente no tiene efecto alguno en el inter de la relación laboral sino que se vincula con el derecho administrativo, cual es la incorporación en el registro de proveedores de la requirente en su calidad de condenada por infracción a derechos fundamentales del trabajador.

La decisión fue acordada con el voto en contra de los Ministros Fernández y Núñez, quienes estuvieron por acoger el requerimiento.

Fundan su decisión en que estiman no se advierte la justificación y fundamento de una norma de efectos absolutos en la exclusión de contratantes, a partir de haber sido objeto de una determinada condena, con prescindencia de considerar la entidad de la sanción impuesta, el cumplimiento de la misma o las características particulares del reproche efectuado, cuestión que necesariamente genera además un cuestionamiento desde la proporcionalidad y la racionalidad de la sanción prohibitiva.

En esta línea, argumentan el establecimiento de la medida legal prohibitiva en cuestión, que opera como un mecanismo de castigo, una vez que se ha condenado judicialmente al infractor, resulta inadecuada, innecesaria y, principalmente, desproporcionada, pues, el equilibrio jurídico entre los intereses en el conflicto correspondientes a las partes empleadora y trabajadora, que puede reestablecerse a través de la respectiva condena en sede laboral, resulta alterado y roto por la imposición al empleador de la prohibición de contratar con el Estado, generándole una evidente conculcación de derechos fundamentales, lo que, al no encontrar una justificación en los fundamentos que sustentan la regulación contenida en dicho cuerpo legal, aparece como contraria a la garantía de igualdad ante la ley y de prohibición de toda arbitrariedad por parte de la ley y las autoridades.

En relación a la infracción al a a la garantía constitucional del artículo 19, número 3, inciso 6°, los disidentes aducen se produce en tanto la Ley N° 19.886 no contempla una oportunidad en que el afectado pueda discutir, ante los tribunales laborales, la procedencia o bien la duración de la pena de inhabilitación que se le impone, coartando en definitiva toda posible intervención suya, en defensa de sus intereses, al no arbitrar el legislador oportunidad alguna que resulte idónea al efecto, lo que equivale lisa y llanamente a negarle toda posibilidad de defensa.

Razonan lo anterior resulta en una sanción de interdicción con ejecución directa e inmediata, esto es que opera por el solo ministerio de la ley y sin más trámite, habida cuenta de que se valida y surte efectos con su sola comunicación, independientemente de la conducta del afectado, coartando en definitiva toda posible intervención del condenado, en defensa de sus intereses, al no arbitrar el legislador oportunidad alguna que resulte idónea al efecto, lo que equivale lisa y llanamente a negarle toda posibilidad de defensa.

Previenen los Ministros que, aunque el requerimiento no lo menciona, el precepto legal contenido en el artículo 4º inciso 1º de la Ley Nº 19.886, en su segunda oración, también genera un efecto contrario al artículo 19 Nº 21 de la Constitución, en lo que refiere al derecho a desarrollar cualquier actividad económica en conformidad con las normas legales que lo regulen, y al artículo 19 Nº 22, en lo referente a derecho a no ser discriminado por el Estado en materia económica.

Señalan lo anterior se debe a que el precepto legal reprochado establece un requisito de acceso al mercado público de suministros y prestaciones de servicios que condiciona el ejercicio de las actividades económicas del requirente, lo que, a diferencia de lo que puede suceder con otras medidas legislativas, incide directamente en el contenido constitucional de la libre iniciativa económica, que no solo comprende la capacidad de producir bienes y servicios, sino también la actividad contractual y la libre concurrencia en el mercado, que ciertamente comprende las compras privadas como las públicas.

De esta forma, explican para el proveedor de bienes y de servicios que no tiene contratos con el Estado, la inhabilidad opera como un requisito negativo de acceso, mientras que para quien ya los tiene funciona como una causal de salida forzosa, lo que en ambos casos le otorga el mismo trato a sujetos que se encuentran en distinta situación, afectando a la capacidad de acceder o mantenerse en un mercado por un tiempo que es relevante y generando una forma de suspensión parcial del ejercicio del derecho reconocido en el artículo 19 Nº 21 inciso 1º en un ámbito económico de relevancia como es el de las compras públicas.

En consecuencia, arguyen el precepto legal reprochado, al configurar un requisito de acceso o uno de permanencia, otorga sin una justificación razonable el mismo trato a sujetos que tienen distintas posiciones materiales, lo que por una parte deja fuera algunas vulneraciones de derechos y que, por otra, no permite a los jueces y a la Administración tener en cuenta las diferencias de situación en lo que toca a la inhabilidad para contratar por las entidades sujetas a la Ley Nº 19.886, constituyendo una discriminación arbitraria expresamente prohibida por la Constitución.

Por último, hacen presente que, si bien es cierto, en la especie esta sentencia condenatoria aún no se ha concretado y es parte de la cuestión que se debatirá ante la judicatura de la instancia no es menos efectivo que, de dictarse un veredicto en contra de la demandada, indefectiblemente se producirá el efecto ya explicado por aplicación de las normas impugnadas en virtud de la acción constitucional de autos.

 

Vea el texto de la sentencia y del expediente Rol 12.939–22.

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