Los “cambios” en la tramitación de los sumarios administrativos

¿Cómo se recupera la confianza?, tal vez esta pregunta pueda ser respondida señalando que una vez pérdida la confianza en alguien o algo esta nunca se recupera o solo se recupera parcialmente. Me hago esta pregunta desde la posición de un funcionario público con más de 20 años de servicio a quien le consta que la inmensa mayoría de los funcionarios en este país desempeñan sus funciones de forma honesta y dedicada brindado lo mejor de sí para que los Servicios en los que se desempeñan cumplan sus funciones de manera eficiente y eficaz, velando en todo momento por el correcto uso de los recursos públicos y el debido cumplimiento de sus obligaciones. Pero a pesar de esto se ha perdido la confianza en la capacidad del Estado de atender con eficiencia y oportunidad las necesidades de las personas y ello encuentra asidero en los múltiples casos de corrupción que remecen a todos los órganos del Estado sin importar jerarquías o cargos. En este escenario no nos queda más que aplaudir la labor que ha venido desarrollando Contraloría General de la República con la implementación de sus informes “Consolidados de Información Circularizada”, los que, sobre todo a partir de su N° 9[1], han puesto en tensión y alerta al sector público. Bastó un cruce de bases de datos para constatar el uso indebido y masivo de licencias médicas por parte de funcionarios públicos, la asistencia a casinos de juego y que ahora nos permiten constatar serias deficiencias en la tramitación de procedimientos disciplinarios. Estos hallazgos ahondan esta seria crisis de confianza que afecta al sector público y a sus funcionarios y que día a día ponen en tela de juicio el acatamiento del principio de probidad administrativa y la integridad de la función pública, pero abren una ventana que debiera permitir anticipar la ocurrencia de nuevos casos. Ha quedado demostrado, las herramientas existen solo basta la voluntad de utilizarlas.

Estos informes han venido acompañados de la emisión de dictámenes e instrucciones que refuerzan la importancia de acatar el principio de probidad y transparencia en el ejercicio de la función pública y, por cierto, el estricto acatamiento de la normativa legal y reglamentaria exigible a todos quienes ejercen funciones en el sector público, por lo que conviene revisar estos hitos, conocidos entre cuecas y empanadas, como parte de un sistema de control inserto en la estrategia nacional anticorrupción, que, dicho sea de paso, supone un rol activo de la Administración, ya que cada órgano del Estado debiera contar con un sistema de integridad activo que articule un clima ético y que promueva y desarrolle acciones de capacitación constante que refuercen la relevancia de la integridad en la función pública. Estos sistemas, alineados con estos informes de Contraloría y el reforzamiento jurisprudencial de la normativa estatutaria, debieran anticipar y prevenir la ocurrencia de hechos que se aparten del debido cumplimiento de la función pública por lo que urge que se activen los comités de integridad institucionales, que estos dejen de estar reconocidos solo en el papel y se comiencen a implementar y comprometer programas y estrategias que promuevan la probidad y la ética institucional.

Las parrillas recién se comenzaban a encender y se escuchaban los primeros acordes de nuestro baile nacional, cuando Contraloría General de la República difundió su instructivo INN°29, de 16 de septiembre, por el que cual imparte instrucciones sobre sumarios administrativos, investigaciones sumarias y procedimientos que se indican y deja sin efecto jurisprudencia que señala y, luego, con las brasas aún encendidas, nos comunica el resultado de su Consolidado de Información Circularizada N° 25 en el que detecta que un total de 485 funcionarios públicos de la Administración Central (no incluye municipalidades) se encontraban suspendidos preventivamente en el marco de sumarios administrativos entre el año 2020 a marzo de 2026, algunos de ellos por más de cuatro años. Elemento común de estos documentos lo encontramos en la debida tramitación de los procedimientos disciplinarios lo que implica su tramitación dentro de plazo y conforme las normas y principios del debido proceso, el debido y ponderado ejercicio de la potestad que asiste a los fiscales instructores de disponer la suspensión o destinación transitoria a otro cargo, dentro de la misma institución y ciudad, al o a los inculpados como medida preventiva[2] y en el efectivo cumplimiento de la obligación de las autoridades y jefaturas de servicio de ejercer un control jerárquico permanente del funcionamiento de los órganos y de la actuación del personal de su dependencia.

Estos documentos revisten especial importancia no sólo por la trascendental materia que tratan y/o observan, sino porque se conocen encontrándose ya en funciones la comisión convocada por el Gobierno para estudiar, las tan necesarias reformas al Estatuto Administrativo, norma reguladora del empleo público en Chile y uno de cuyos ejes debiera ser precisamente como se ejerce la potestad disciplinaria por parte de la Administración y la importancia que esta reviste para una buena administración. La responsabilidad del empleado público encuentra su fundamento teológico en la necesidad de la sociedad de contar con agentes públicos con un adecuado nivel de idoneidad, acorde con las funciones que se le han encomendado, y que la comunidad halle una respuesta adecuada y eficiente frente a los actos que contravengan el régimen de obligaciones y prohibiciones que se imponen a estos.

Para la revisión de las materias objeto de este análisis creo necesario considerar dos cuestiones centrales. Primero, el principio largamente asentado en jurisprudencia tanto administrativa como judicial de que no existe inconveniente jurídico ni incide en la validez de un procedimiento el que este se resuelva en una fecha posterior a la señalada o vencidos los plazos para su resolución, puesto que, por regla general, la Administración puede cumplir válidamente sus actuaciones en una fecha posterior a la prestablecida, en atención a que lo plazos que la rigen no tienen el carácter de fatales. En este sentido Contraloría General ha sostenido que “La inobservancia de los plazos establecidos tanto para efectuar las anotaciones de mérito y de demérito como para notificar al funcionario acerca de su contenido y circunstancia de la conducta que da origen a ellas, no afecta la legalidad de la anotación, porque los plazos conferidos a la Administración para emitir actos o adoptar ciertas medidas no son fatales. Por tal motivo, nada impide que dichos actos se dicten y cumplan válidamente en un período posterior, sin desmedro de la responsabilidad administrativa que pueda asistir a la autoridad administrativa por sus actuaciones extemporáneas”[3] y que “que los términos fijados por el ordenamiento jurídico para que los órganos de la Administración desarrollen sus cometidos no son fatales, por lo que su inobservancia no afecta la validez de las actuaciones hechas con posterioridad a la extinción de estos”[4] y segundo, se deben tener en vista las aprehensiones que genera en parte importante del cuerpo funcionarial el inicio del proceso de reforma del Estatuto Administrativo, proceso alentado, entre otras consideraciones, por los reiterados escándalos de corrupción que sacuden al sector público y que en este punto conviven con el mito de que es «casi imposible» desvincular a un funcionario público y en el que convergen otras materias que han sido materia de permanente debate en el último tiempo, el diseño del empleo público en Chile, que descansa sobre una premisa largamente sobrepasada por la realidad, la carrera funcionaria. Hoy la gran mayoría de los funcionarios públicos en Chile lo hacen bajo la fórmula de empleos altamente precarios y cuya situación ha intentado ser “resuelta” mediante la integración de la doctrina de la «confianza legítima». Esta cuestión no es baladí ya que existe una clara y evidente relación entre estabilidad laboral con el acatamiento de la probidad administrativa y el sostenimiento de un modelo de integridad pública, el empleo público fundado en base al principio de carrera funcionaria busca que el funcionario sea un profesional de carrera inamovible, salvo causa legal, así la estabilidad representa una suerte de barrera o escudo protector que permite al funcionario decir «no» ante una orden irregular, pero la inestabilidad, que somete al funcionario a un sistema de renovación anual sujeta a la confianza política o la evaluación subjetiva de un superior vuelve endeble este escudo, el miedo al despido actúa como una presión constante que debilita la resistencia ética de los funcionarios. La probidad administrativa exige observar una conducta funcionaria intachable y una entrega honesta y leal al desempeño del cargo, sin embargo, la inestabilidad laboral crea un «conflicto de interés personal”: el interés de conservar el trabajo choca con el deber de actuar con absoluta imparcialidad.

El Estatuto, sabemos, contempla dos herramientas que permiten apartar a los malos elementos, pero ambas son mal utilizadas e implementadas y ambas deben estar en el foco del debate de la comisión formada para su reforma: el sumario administrativo y el sistema de calificaciones, ambos permiten desvincular a un funcionario, uno cuando se acredita una grave vulneración a sus obligaciones funcionarias y el otro cuando es evaluado en lista 4 o durante dos periodos consecutivos en lista 3. Así el problema no estaría en la falta de herramientas, sino en su mal uso, sumarios que se eternizan en el tiempo y procesos de calificaciones que hoy tienen calificados en lista de excelencia a la mayoría de los funcionarios públicos y que no reflejan de manera efectiva el real desempeño de estos.

En cuanto a la extensión de los procedimientos disciplinarios y a la medida de suspensión transitoria, que es facultad privativa del fiscal instructor, no se puede olvidar que se insertan en un procedimiento reglado cuyo fin principal es velar por la disciplina interna de cada órgano del Estado, por lo que lo que observa Contraloría en estas contravenciones apunta a la pérdida de eficacia de estos procedimientos y a un incumplimiento de obligaciones funcionarias. En este punto resulta ilustrativo el fallo en sede de protección de la Ilustre Corte de Apelaciones de Arica,[5] confirmado por la Excelentísima Corte Suprema, que acoge un recurso interpuesto en contra del Servicio Local de Educación Pública de Chinchorro por mantener vigente más allá del plazo legal un sumario administrativo. La Corte estimó ilegal y arbitrario mantener vigente un sumario administrativo, por cuanto entiende vulnerada la disposición contenida en el artículo 27 de la Ley N° 19.880[6]. Señala la Corte que, si bien este plazo no es fatal, en la especie éste ha excedido con creces uno razonable, toda vez que se ha extendido por más de dos años desde su inicio e incluso ni siquiera se le han formulado cargos, con lo cual se ha dejado al recurrente en una situación de incertidumbre e indefensión no toleradas por el ordenamiento jurídico. Este proceder omisivo de la administración conculca el derecho a la igualdad ante la ley, establecido en el artículo 19 N° 2 de la Constitución Política de la República, como asimismo el artículo 8.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, que establece el derecho a ser juzgado en un plazo razonable.

En lo que refiere a la suspensión preventiva ella tiene importantes implicancias que deben ser conocidas por el fiscal instructor y que tienen alto impacto en la gestión de los servicios, primero, no es obligatorio disponer esta medida, el artículo 136 del Estatuto señala que el fiscal “podrá” suspender, lo que importa ejercer un razonamiento y acabado análisis de la pertinencia y necesidad de adoptar esta medida y, conforme nos recuerda Contraloría, este análisis se debe desarrollar velando porque efectivamente aporte al desarrollo exitoso y libre de obstáculos de la fase indagatoria del sumario administrativo, medida que culmina al dictarse el sobreseimiento o al emitirse el dictamen del fiscal. La consideración no solo debe fundarse en los objetivos del procedimiento sino que mirando el artículo 72 del Estatuto que señala que “durante el tiempo durante el cual no se hubiere efectivamente trabajado no podrán percibirse remuneraciones, salvo que se trate de…la suspensión preventiva contemplada en el artículo 136”, de ahí que al momento de su determinación se debe considerar su verdadera necesidad y una vez aplicada asegurar que su extensión no se prolongue indebidamente en el tiempo, esto es, que la investigación se verifique en los plazos que al efecto previene el artículo 135 (2º días prorrogable en casos calificados hasta 60 días). El desempeño de una función pública tendiente a colaborar en la satisfacción de necesidades colectivas tiene previsto el pago de una remuneración, que es la contraprestación a que tiene derecho toda persona que ejerce funciones, lo cual responde al principio retributivo que sustenta toda relación laboral, esto es, que por el trabajo realizado corresponde el pago de la remuneración respectiva, en tanto que esta no procede si ello no ocurre, de ahí que mantener a un funcionario alejado de sus funciones en virtud de una suspensión preventiva por un lapso de hasta 4 años implica un grave detrimento a la función pública, pago de remuneraciones a quienes efectivamente no están ejerciendo funciones, sobrecarga de trabajo a quienes se desempeñan junto al funcionario suspendido ya que no se permite la contratación de personal de reemplazo respecto del funcionario suspendido y, por cierto, una pérdida de eficacia del procedimiento sancionatorio. Durante la suspensión preventiva, el funcionario conserva el derecho a percibir la totalidad de sus remuneraciones y solo puede percibir un porcentaje de esta cuando en la vista fiscal se proponga la destitución y se decida extender dicha medida. [7]

Recordemos que el inciso primero del artículo 119 del estatuto administrativo indica que “El empleado que infringiere sus obligaciones o deberes funcionarios podrá ser objeto de anotaciones de demérito en su hoja de vida o de medidas disciplinarias”, a su turno el artículo 18 de la Ley N° 18.575 señala: “El personal de la Administración del Estado estará sujeto a responsabilidad administrativa, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal que pueda afectarle”. El mismo artículo 119, esta vez en su inciso segundo dispone: “Los funcionarios incurrirán en responsabilidad administrativa cuando la infracción a sus deberes y obligaciones fuere susceptible de la aplicación de una medida disciplinaria, la que deberá ser acreditada mediante investigación sumaria o sumario administrativo, cuyos procedimientos deberán sujetarse a los principios de confidencialidad, imparcialidad, celeridad y perspectiva de género*”[8].*** El principio de celeridad exige que la investigación sea impulsada por quien está a cargo de ella en todos sus trámites, de manera diligente y eficiente, procurando hacer expeditas las actuaciones y remover los obstáculos que puedan afectar su pronta y debida conclusión. Asimismo, busca evitar dilaciones innecesarias que perjudiquen a las personas involucradas, dentro de los plazos establecidos por la legislación. El legislador a partir de esta norma radica la potestad disciplinaria en la Administración activa, confiriéndole a la autoridad la facultad de determinar la instrucción de un procedimiento disciplinario, que procedimiento se instruirá -dependiendo de la gravedad de la conducta a indagar- y lo faculta para absolver o sobreseer al inculpado o disponer la aplicación de alguna medida disciplinaria, potestad que no se agota con el simple inicio de un procedimiento, sino que se extiende hasta su total tramitación. La potestad disciplinaria se distingue del poder jerárquico, poder que significa la facultad de dar órdenes al inferior, de anular los actos por éste dictados y de resolver los recursos que se interpongan contra estos actos. El poder jerárquico se distingue, entonces, de la potestad disciplinaria porque no tiene carácter punitivo, ya que no tiene por fin infligir una pena a quienes se encuentran en relación de sujeción, mientras que la potestad disciplinaria tiene ese contenido.[9] Pero tanto el poder jerárquico como el disciplinario son parte de las obligaciones especiales que se exigen respecto de quienes ejercen funciones de jefatura.[10]

En todo procedimiento disciplinario, el tiempo no es un elemento neutro, por el contrario, constituye una verdadera garantía para el funcionario sometido a investigación y una garantía para la Administración tendiente a velar por el debido cumplimiento de sus fines. Contraloría nos recuerda que la investigación debe desarrollarse de manera continua, especialmente en la fase indagatoria, el término probatorio, la formulación de cargos y la resolución final. Cuando estos hitos se extienden sin razones objetivas, se configura un exceso de plazo que rompe el equilibrio entre potestad sancionadora y derechos del funcionario. La inactividad no está autorizada por el Estatuto y suele derivar en una dilación injustificada. El Estatuto impone a la autoridad superior el deber de supervisar el avance del sumario, así no basta con designar un fiscal; se debe controlar que el procedimiento se impulse efectivamente. Cuando la jefatura tolera una fiscalización demorada, incurre también en responsabilidad por permitir una investigación irregular.[11]

Los sumarios deben tramitarse dentro de un marco legal y dentro de un espacio temporal razonable, porque solo así se asegura una defensa efectiva, una correcta producción de la prueba y una decisión legítima por parte de la Administración. Cuando el proceso se extiende sin justificación, el propio procedimiento comienza a perder validez y la excesiva prolongación de suspensiones genera un gasto indebido de recursos públicos. Si bien la suspensión de un funcionario en un procedimiento disciplinario no constituye una sanción, sino una medida cautelar destinada a resguardar la investigación y el funcionamiento del órgano público, “su extensión injustificada configura, en los hechos, una forma de sanción anticipada y encubierta, desprovista de los elementos esenciales del debido proceso y de todo control judicial oportuno”.[12]

El respeto al plazo sumario administrativo no responde a un mero criterio de eficiencia, sino a la necesidad de evitar que la investigación se transforme en una sanción encubierta. Mantener a un funcionario bajo sospecha durante meses o años afecta su estabilidad laboral, su reputación y su capacidad real de ejercer defensa. Esa situación configura una verdadera vulneración del debido proceso y acarrea una serie de externalidades negativas con afectación directa para la buena gestión pública.

La Administración no puede investigar indefinidamente. Cuando aparece una dilación injustificada, un exceso de plazo o una irregularidad temporal, el sumario deja de ser un instrumento legítimo de control y pasa a convertirse en una carga ilegal para el funcionario. Los empleados públicos ocupan una posición de deber dentro de la relación jurídica con el Estado y la Administración la de poder, lo que obliga a aquellos a cumplir sus deberes estatutarios y a las autoridades y jefaturas a exigir y velar por su cumplimiento y ciertamente en estas materias funcionarios y autoridades están al debe.

Conviene revisar este informe y jurisprudencia con una mirada crítica que permita mejorar y clarificar las obligaciones que asisten a funcionarios y autoridades en el marco de la tramitación de procedimientos disciplinarios, no creo que los cambios deban importar una reforma radical de la normativa prevista en el título V del Estatuto ya que esta regula debidamente su tramitación, pero claramente se debe avanzar en precisar los controles y sanciones que se deban imponer por su no acatamiento.

Francisco Javier Aldunate Ramos

Abogado

[1] Sobre viajes al extranjero de funcionarios mientras se encontraban con licencia médica

[2] Artículo 136 ley N°18.834

[3] Dictamen N°81.442 año 2011

[4] Dictamen N°55.336 año 2015

[5] Rol N°297-2025

[6] Que dispone que “Salvo caso fortuito o fuerza mayor, el procedimiento administrativo no podrá exceder de 6 meses, desde su iniciación hasta la fecha en que se emita la decisión final.”

[7] Inciso final artículo 136 Estatuto Administrativo: En caso de que el fiscal proponga en su dictamen la medida de destitución, podrá decretar que se mantenga la suspensión preventiva o la destinación transitoria, las que cesarán automáticamente si la resolución recaída en el sumario, o en alguno de los recursos que se interponga conforme al artículo 141, absuelve al inculpado o le aplica una medida disciplinaria distinta de la destitución. Cuando la medida prorrogada sea la suspensión preventiva, el inculpado quedará privado del cincuenta por ciento de sus remuneraciones, que tendrá derecho a percibir retroactivamente si en definitiva fuere absuelto o se le aplicara una sanción inferior a la destitución.

[8] Norma reemplazada por el artículo 3° de la ley N°21.643: Agrégase en el inciso segundo del artículo 119, a continuación de la expresión «sumario administrativo» la frase «, cuyos procedimientos deberán sujetarse a los principios de confidencialidad, imparcialidad, celeridad y perspectiva de género».

[9] Manríquez Gallardo, Roberto. Análisis a la Potestad Disciplinaria de la Administración y su situación actual a la luz de la doctrina de la Contraloría General de la República. Santiago, Chile, año 2021.

[10] Artículo 64 del Estatuto. Serán obligaciones especiales de las autoridades y jefaturas las siguientes: a) Ejercer un control jerárquico permanente del funcionamiento de los órganos y de la actuación del personal de su dependencia, extendiéndose dicho control tanto a la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los fines establecidos, como a la legalidad y oportunidad de las actuaciones;

[11] Artículo 143.- Vencidos los plazos de instrucción de un sumario y no estando éste afinado, la autoridad que lo ordenó deberá revisarlo, adoptar las medidas tendientes a agilizarlo y determinar la responsabilidad del fiscal. En los casos referidos al incumplimiento de las prohibiciones consagradas en el artículo 84 letras l) o m), tales medidas deberán ser adoptadas en el plazo de veinte días contado desde el vencimiento de los plazos de instrucción.

[12] Sumarios administrativos y Ley Karin. Sandra Reyes, autora del libro “Se acata, pero no se cumple. Los claroscuros de la Ley Karin”.https://www.diarioconstitucional.cl/2026/09/26/sandra-reyes-la-suspension-de-funcionarios-publicos-mas-alla-del-plazo-legal-es-una-sancion-anticipada-que-revela-violencia-institucional/