El debido proceso pendiente de quienes sostienen la justicia

Cada día, miles de funcionarios y funcionarias públicos y judiciales tramitan las garantías de otros y hacen posible que el artículo 19 N° 3 de la Constitución sea algo más que un enunciado. Sin embargo, cuando uno de ellos es sometido a un sumario, esas mismas garantías se vuelven difusas. Lo investiga su superior jerárquico, lo sanciona la misma estructura que lo acusa, y la medida que se le impone queda registrada en su hoja de vida sin plazo de extinción. Esa es, en el lenguaje del derecho público, la distancia entre la titularidad de un derecho y su ejercicio efectivo.

Las últimas semanas mostraron que la Corte Suprema puede dedicar a la materia disciplinaria una atención intensa. El Pleno sesionó durante jornadas extensas para revisar, uno a uno, los cuadernos de remoción abiertos contra magistrados por hechos que, en buena parte, ya habían sido abordados en sumarios anteriores. No nos detendremos en ese episodio, cuya discusión corresponde a otras sedes. Nos interesa el contraste que revela. Esa misma dedicación no se observa cuando quienes recurren al Pleno pertenecen al escalafón de empleados. Sus solicitudes de revisión de sumarios, de calificaciones o de anotaciones de demérito rara vez reciben un examen de fondo comparable. Tampoco es sencillo saber cuántas se presentan, cuántas se acogen y con qué fundamentos, porque no existen registros estadísticos de fácil acceso sobre los recursos de revisión de sumarios en ese escalafón. Lo que no se mide no se puede evaluar, y lo que no se evalúa difícilmente se corrige.

El problema, con todo, no es exclusivo del Poder Judicial. Es el reflejo, en una institución particularmente visible, de una falencia que comparten todos los servidores públicos del país.

Del poder doméstico al ius puniendi único

La fisonomía actual del régimen disciplinario se explica por su historia. Durante el siglo XIX y las primeras décadas del XX, la Administración ejerció sobre sus agentes una potestad de carácter doméstico. Las medidas disciplinarias no se entendían como el ejercicio de un poder punitivo sujeto a la ley, sino como actos de mero orden interno necesarios para la subordinación jerárquica. La discrecionalidad de la autoridad era prácticamente absoluta.

La codificación estatutaria, iniciada con el D.F.L. N° 338 de 1960 y continuada por las leyes N° 18.834 y N° 18.883, positivizó la investigación sumaria y el sumario administrativo. Ante la ausencia de tribunales especializados, la Contraloría General de la República asumió un papel supletorio mediante sus dictámenes. Pero ese avance conservó una matriz inquisitiva: la instrucción y la decisión permanecieron dentro del propio servicio. Solo en las últimas décadas se consolidó la idea de que el derecho disciplinario es una manifestación del ius puniendi del Estado y que, por lo mismo, le son aplicables, con matices, los principios de legalidad, tipicidad, culpabilidad, proporcionalidad y presunción de inocencia. Más recientemente, la Ley N° 21.643 incorporó exigencias de perspectiva de género y debida diligencia. La evolución, sin embargo, ha sido más normativa que estructural. Las garantías se proclamaron, pero el procedimiento siguió en manos de quien acusa.

Un solo poder punitivo, una sola Constitución

La doctrina de la “especial relación de sujeción”, que justificaba atenuar los derechos de quien ingresaba al servicio público, es incompatible con un orden constitucional que, en su artículo 5° inciso segundo, reconoce como límite de la soberanía el respeto a los derechos esenciales y obliga a todos los órganos del Estado a respetarlos y promoverlos. El funcionario investigado no es un sujeto de derechos disminuidos. Es titular del derecho a un procedimiento y una investigación racionales y justos, cuya configuración el constituyente encomendó al legislador “siempre”, y de las garantías de legalidad y tipicidad que el mismo artículo 19 N° 3 consagra.

La Convención Americana sobre Derechos Humanos refuerza ese estándar. Su artículo 8° reconoce el derecho a ser oído por un órgano independiente e imparcial en la determinación de derechos y obligaciones de cualquier carácter, incluidos los laborales. Su artículo 9° prohíbe sancionar conductas que no estaban previamente definidas. Su artículo 25 asegura un recurso sencillo y efectivo ante los jueces. El control de convencionalidad no es aquí un ornamento doctrinario, sino una obligación que emana de los artículos 1.1 y 2 de la Convención: el Estado debe garantizar esos derechos y adecuar su derecho interno cuando no los asegura. Esa obligación alcanza a todos sus órganos, incluida la Corte Suprema cuando ejerce la superintendencia correccional del artículo 82 de la Constitución.

Quién acusa y juzga

El núcleo del problema es la concentración de funciones. En los sumarios regidos por los estatutos administrativos, el fiscal instructor, designado por la jefatura, investiga, formula cargos y redacta la vista fiscal en que propone la sanción. El jefe superior del servicio ordena la instrucción, pondera la propuesta, aplica la medida y resuelve la reposición contra su propio acto. En el Poder Judicial, la superintendencia correctiva la ejercen los propios superiores jerárquicos, y la revisión suele quedar también en manos de quienes impusieron la sanción o de sus pares inmediatos. La imparcialidad que exige el artículo 8° de la Convención no se agota en la rectitud personal de quien decide. Exige que el procedimiento esté diseñado de modo que ninguna persona razonable pueda dudar de su neutralidad.

A esa concentración se suman otros déficits. Uno es la falta de tipicidad: expresiones como “probidad”, “conducta inmoral” o “buen comportamiento” operan como cláusulas abiertas cuyo contenido se precisa recién al momento de sancionar. Otro es la dispersión estatutaria, que crea verdaderas zonas de indefensión. En el Congreso Nacional, las decisiones sancionatorias quedan radicadas en órganos internos sin revisión por terceros independientes. En empresas autónomas del Estado como ASMAR, ENAP o CODELCO, los trabajadores están sujetos a un régimen híbrido que combina el Código del Trabajo con deberes de probidad pública, y en algunos casos las resoluciones de la dirección no admiten recurso jerárquico. Esto contraviene la garantía de revisión del artículo 8.2 letra h) de la Convención.

Es justo reconocer que la Corte Suprema ha avanzado. Sus autos acordados en materia disciplinaria, y en particular el Acta N° 133-2026 sobre procedimiento disciplinario general y sobre acoso laboral y sexual, han incorporado la perspectiva de género, la debida diligencia y reglas de tramitación más claras. Esos avances merecen ser valorados, pero son insuficientes por dos razones de orden constitucional. La primera es de fuente: el artículo 19 N° 3 encomienda al legislador, y no a la autorregulación de un órgano, establecer las garantías de un procedimiento racional y justo. La segunda es de estructura: un auto acordado dictado por el mismo órgano que ejerce la potestad disciplinaria no puede separar las funciones de acusar y juzgar, porque ambas siguen radicadas en él. El estándar del debido proceso queda así, en buena medida, entregado a la discrecionalidad de quien acusa y juzga.

Cuando el sumario se vuelve castigo: acoso laboral y asimetría de poder

La Ley N° 21.643, conocida como Ley Karin, marca un antes y un después. Su nombre recuerda a Karin Salgado, técnica en enfermería de un hospital público de Chillán, cuya muerte en 2019, tras denunciar acoso laboral en su lugar de trabajo, obligó al país a reconocer una realidad que el volumen de denuncias posterior a la entrada en vigencia de la ley ha hecho evidente: el hostigamiento en el trabajo no es un fenómeno marginal, y el sector público no está exento de él. Que el caso que dio origen a la ley haya ocurrido dentro de un servicio del Estado no es un dato menor.

La ley reconoció derechos y fijó deberes de prevención, investigación y sanción. Sin embargo, en el sector público dejó intacta la estructura que debía aplicarlos. La denuncia de acoso se investiga, por regla general, mediante un sumario dentro del mismo servicio, bajo la misma jerarquía y muchas veces ante la misma jefatura denunciada. En contextos de marcada asimetría de poder, el resultado es previsible. El sumario, concebido como garantía, puede transformarse en instrumento de castigo. Hay procedimientos que se inclinan desde su inicio a favor de quien ostenta la jefatura, que con frecuencia es el propio acosador. Hay denuncias que terminan con la persona denunciante sumariada, trasladada o desvinculada. Y hay equipos en que los pares, conscientes de dónde reside el poder, se alinean con la jefatura, a veces con la expectativa de ocupar el cargo que dejará vacante quien ha sido señalado como la “manzana podrida del cajón”. Ningún diseño procesal puede corregir por completo las conductas humanas. Pero un diseño en que quien acusa y quien juzga responden a la misma jerarquía las facilita.

El Convenio N° 190 de la OIT, ratificado por Chile, obliga a prevenir y sancionar la violencia y el acoso en el mundo del trabajo, y exige mecanismos de investigación y resolución de conflictos que sean seguros, equitativos y eficaces. Un procedimiento que queda bajo el control de la estructura denunciada difícilmente satisface esa exigencia. La promesa de la Ley Karin solo se cumplirá plenamente en el sector público cuando la investigación y la decisión se trasladen a un órgano ajeno a la jerarquía involucrada. Esto no es una opción de política pública, sino la condición para que la ley sea eficaz.

La sanción que no se extingue

En teoría, una sanción disciplinaria debería agotar sus efectos en la calificación del período en que se impuso. En la práctica, la hoja de vida conserva indefinidamente las anotaciones de demérito, y estas reaparecen años después en calificaciones, en la confección de ternas y en nuevos procedimientos, donde se invocan como antecedente de mala conducta anterior. El hecho ya sancionado vuelve a producir efectos punitivos, lo que pone en tensión el principio non bis in idem, recogido en el artículo 14.7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en el artículo 8.4 de la Convención. Ambas normas fueron formuladas para el proceso penal, pero su proyección al ámbito disciplinario es una consecuencia natural de la unidad del poder punitivo.

Una sanción que nunca se extingue deja de ser correctiva y se convierte en un instrumento de presión permanente. La hoja de vida funciona entonces como un expediente siempre abierto. Desalienta la denuncia, inhibe el reclamo legítimo y condiciona la carrera de quien alguna vez fue sancionado, muchas veces por errores atribuibles más a la sobrecarga de trabajo y a la falta de dotación que a una falta real de diligencia. El resultado es una instrumentalización de facto del proceso disciplinario. Por eso resulta necesario un sistema registral de caducidad: las medidas y anotaciones se ponderarían solo en la calificación del período respectivo y, emitida la certificación correspondiente, se eliminarían automáticamente de la hoja de vida, sin posibilidad de invocarlas como agravante. Toda sanción debe tener un término.

Lo que está en juego no es solo la proporcionalidad de la sanción, sino un derecho que la Constitución protege expresamente. El artículo 19 N° 17 asegura la admisión a todas las funciones y empleos públicos, sin otros requisitos que los que impongan la Constitución y las leyes. El artículo 19 N° 16, en su inciso segundo, prohíbe cualquier discriminación que no se base en la capacidad o idoneidad personal. El artículo 38, en su inciso primero, encomienda a una ley orgánica constitucional garantizar la carrera funcionaria y los principios técnicos y profesionales en que debe fundarse, y asegurar la igualdad de oportunidades de ingreso, así como la capacitación y el perfeccionamiento de sus integrantes. En el plano internacional, el artículo 23.1 letra c) de la Convención Americana y el artículo 25 letra c) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconocen el derecho a acceder a las funciones públicas en condiciones generales de igualdad. Leídas en conjunto, estas normas configuran un estatuto constitucional coherente. Se ingresa al servicio público por mérito, se permanece y se progresa en él conforme a la idoneidad, y la carrera debe fundarse en criterios técnicos y profesionales, no en la voluntad de la jefatura.

Una anotación de demérito que nunca caduca quiebra ese estatuto. Cada vez que reaparece en una calificación, en la confección de una terna o en un concurso de ascenso, sustituye el juicio sobre la idoneidad actual del funcionario por el recuerdo de una falta que ya fue sancionada. La carrera deja de responder al mérito y pasa a depender de la memoria administrativa de la jerarquía, precisamente el riesgo que el artículo 38 quiso conjurar al exigir principios de carácter técnico y profesional. Por eso la caducidad registral no es una medida de indulgencia, sino una exigencia de coherencia constitucional. La carrera no es una expectativa que la autoridad concede o retira a discreción, sino una posición jurídica que la Constitución garantiza y que ninguna sanción puede cancelar indefinidamente, entendida la carrera funcionaria como un derecho fundamental.

Transparencia e igualdad: exigencias que no requieren reforma

Hay aspectos que no dependen del legislador. El artículo 8° inciso segundo de la Constitución declara públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Nada impide al Poder Judicial publicar, en forma periódica y anonimizada, cuántos sumarios se instruyen en cada escalafón, cuántas sanciones se imponen, cuántas solicitudes de revisión recibe el Pleno y en qué proporción las acoge. Tampoco hay impedimento para fundamentar cada rechazo. La igualdad ante la ley del artículo 19 N° 2 exige, además, que la intensidad del escrutinio no dependa del escalafón de quien recurre. Si el Pleno puede dedicar jornadas completas a la situación de los magistrados, sus empleados tienen derecho a esperar, al menos, una respuesta fundada.

La jurisdicción que nunca llegó: tribunales administrativos para todos los servidores públicos

El origen de todas estas falencias es el mismo. El artículo 87 de la Constitución de 1925 ordenó crear tribunales contencioso-administrativos, y el legislador nunca dictó la ley respectiva. La Constitución de 1980 mantuvo la referencia hasta que la reforma de 1989 la sustituyó por la fórmula abierta del actual artículo 38 inciso segundo, que remite a “los tribunales que determine la ley”. Casi un siglo después, esa jurisdicción general sigue sin existir, y sus consecuencias se han ido acumulando.

La primera ha sido la huida al recurso de protección. Una acción cautelar de urgencia, sin término probatorio amplio, se ha convertido en la vía habitual para impugnar destituciones y resoluciones de sumarios, con lo que se desnaturaliza su función y se limita la defensa. La segunda ha sido la judicialización laboral del empleo público. La precariedad de las contratas y el uso de honorarios para funciones permanentes han llevado a miles de trabajadores estatales a los juzgados del trabajo, recargando esa sede y generando incertidumbre sobre la judicatura competente. La tercera es una asimetría difícil de conciliar con la igualdad ante la ley. Los agentes económicos cuentan con judicaturas técnicas e independientes, como los Tribunales Ambientales, el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia y el Tribunal de Contratación Pública. El servidor público común, en cambio, carece de un juez especializado y depende del control de su propia jerarquía o de la Contraloría, que no ejerce jurisdicción.

En este punto, la situación del empleado judicial se confunde con la de cualquier servidor público. La técnica en enfermería de un hospital, el docente de un liceo municipal, el profesional de un ministerio y el funcionario de un tribunal comparten la misma orfandad jurisdiccional. Todos pueden ser investigados, acusados y sancionados por la misma estructura, y ninguno cuenta con un tribunal especializado e independiente que revise esa decisión con todas las garantías. La necesidad de tribunales administrativos no es, por tanto, una demanda sectorial. Es un lugar común del empleo público chileno y una deuda constitucional con todos quienes sirven al Estado.

La experiencia comparada muestra que la alternativa es posible. En Francia, el Consejo de Estado y los tribunales administrativos regionales controlan la legalidad, la proporcionalidad y la desviación de poder en las sanciones a los funcionarios. En Alemania, los tribunales de lo contencioso-administrativo conocen privativamente de las causas disciplinarias del funcionariado. En México, el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje resuelve los conflictos entre el Estado y sus servidores. Incluso las organizaciones internacionales, mediante el Tribunal Administrativo de la OIT y el Tribunal Contencioso-Administrativo de Naciones Unidas, garantizan a su personal un juez independiente.

La objeción habitual es presupuestaria, y hoy tiene respuesta. Un tribunal administrativo no necesita replicar la infraestructura tradicional de la judicatura. Puede funcionar en línea, de forma telemática, con audiencias remotas, expediente electrónico y un cuerpo reducido de jueces que operen en modalidad itinerante o por turnos a nivel nacional. Chile ya cuenta con la experiencia de la tramitación electrónica en sus tribunales, instaurada por la Ley N° 20.886, y el propio Poder Judicial consolidó durante la pandemia el uso de audiencias virtuales. Si la selección de jueces y fiscales se realiza mediante mecanismos técnicos como el Sistema de Alta Dirección Pública, se aseguraría su idoneidad e independencia sin comprometer la viabilidad fiscal. A ello se suma un ahorro que pocas veces se contabiliza. Cada sumario aparta de sus funciones a médicos, docentes, ingenieros o jueces que deben actuar como fiscales instructores o actuarios durante semanas, con merma del servicio a la ciudadanía y de los principios de eficiencia y eficacia de la Ley N° 18.575. Retirar esa carga de los servicios para confiarla a un órgano especializado no es un gasto, sino una devolución de capacidad al Estado.

Reflexión final

La imagen bíblica de David frente a Goliat describe bien esta situación. De un lado, un funcionario o una funcionaria con su hoja de vida, su carga de trabajo y, muchas veces, sin más defensa que su propia convicción. Del otro, una institución que investiga, acusa, juzga, revisa y conserva la memoria de la sanción. En el relato, David no vence por ser más fuerte, sino porque encuentra la herramienta adecuada. En el derecho, esa herramienta existe y se llama ley: una ley que tipifique las faltas y gradúe las sanciones, que separe orgánicamente a quien investiga de quien resuelve, que dé a las denuncias de acoso un cauce ajeno a la jerarquía denunciada, que establezca la caducidad de las anotaciones y que cree, por fin, tribunales administrativos especializados, independientes y telemáticos para todos los servidores públicos.

Para ello no se requieren grandes recursos, sino voluntad política. Se requiere reconocer que la justicia también debe llegar a quienes la administran y, más ampliamente, a quienes sirven al Estado. Un Poder Judicial que garantiza el debido proceso a la ciudadanía gana legitimidad cuando lo garantiza también a sus propios funcionarios, y un Estado que exige probidad a sus servidores gana autoridad moral cuando les asegura un juez imparcial.

Superar un diseño en que una misma autoridad acusa, investiga y sanciona es cumplir, por fin, lo que la Constitución prometió en 1925 y reiteró en 1980: que ningún poder punitivo, tampoco el que se ejerce puertas adentro del Estado, quede exento de un juez imparcial. Mientras esa promesa siga pendiente, el artículo 19 N° 3 será para los servidores públicos una garantía que se proclama, pero no se cumple. Y una garantía que no se cumple para los funcionarios públicos y judiciales, que sostienen cada día el funcionamiento del Estado y de la justicia, difícilmente podrá cumplirse para la ciudadanía que la espera. Lo dijo Martin Luther King con una claridad que no admite glosa: «La injusticia en cualquier parte es una amenaza a la justicia en todas partes».

Karin Mendoza Sepúlveda y Jocelyn Zapata Muñoz

Abogadas

Estudio ISM Abogadas