Derecho a la ciudad y el territorio(Artículo N°52).
El artículo 52 de la Propuesta de Nueva Constitución consagra el derecho a la ciudad y al territorio, un derecho colectivo orientado al bien común y que permite el derecho a habitar, producir, gozar y participar en ciudades y asentamientos. Por otro lado, se establecen nuevos deberes del Estado en lo referido a ordenar, planificar y gestionar los territorios, ciudades y asentamientos humanos, así como la protección y acceso equitativo a servicios básicos, bienes y espacios públicos, entre varios otros deberes. Por último, se garantiza el derecho a la participación de la comunidad en los procesos de planificación territorial y se promueve la gestión comunitaria del hábitat.
Definiciones generales (formuladas a partir del proceso constituyente)
Derecho a la ciudad y al territorio:La Propuesta de Nueva Constitución lo caracteriza como un derecho colectivo orientado hacia el bien común, que se basa en el ejercicio efectivo de los derechos humanos de las personas en su territorio, así como en la gestión democrática y participativa de las ciudades y asentamientos urbanos y en la función social y ecológica de la propiedad y del suelo urbano. En una definición similar, también es entendido como el derecho de todos los habitantes, presentes y futuros, permanentes y temporales, a habitar, usar, ocupar, producir, gobernar y disfrutar de ciudades, pueblos y asentamientos humanos justos, inclusivos, seguros y sostenibles, definidos como bienes comunes esenciales para una vida plena y decente.
Derechos colectivos:Aquellos que les garantizan, a ciertos grupos específicos y reconocidos, la posibilidad de tomar decisiones colectivas acordes a su cosmovisión o manera de ver el mundo, responden a su criterio de conjunto y a su sentido de comunidad aplicada al grupo.
Función social y ecológica de la propiedad:El Tribunal Constitucional ha señalado que la función social de la propiedad significa que esta tiene un valor individual y social, por lo que está al servicio de la persona y de la comunidad o de la sociedad. Agrega, además, que el dominio además de conferir derechos impone deberes y responsabilidades a sus titulares, es decir, estos buscan armonizar los intereses del dueño con la sociedad. la función ecológica de la propiedad corresponde al límite que como sociedad debe fijarse para evitar que el uso y goce privado de una cierta propiedad genere un impacto negativo a la naturaleza, permitiendo asegurar así los intereses colectivos de las generaciones presentes y futuras30 .
Plusvalía:En términos simples, corresponde al incremento del valor del suelo que se produce como consecuencia de la transformación urbanística, acción regulatoria u otros mecanismos de intervención del espacio urbano.
Artículo 52.
1. El derecho a la ciudad y al territorio es un derecho colectivo orientado al bien común y se basa en el ejercicio pleno de los derechos humanos en el territorio, en su gestión democrática y en la función social y ecológica de la propiedad.
2. En virtud de ello, toda persona tiene derecho a habitar, producir, gozar y participar en ciudades y asentamientos humanos libres de violencia y en condiciones apropiadas para una vida digna.
3. Es deber del Estado ordenar, planificar y gestionar los territorios, las ciudades y los asentamientos humanos; así como establecer reglas de uso y transformación del suelo, de acuerdo con el interés general, la equidad territorial, sostenibilidad y accesibilidad universal.
4. El Estado garantiza la protección y el acceso equitativo a servicios básicos, bienes y espacios públicos; la movilidad segura y sustentable; la conectividad y seguridad vial. Asimismo, promueve la integración socioespacial y participa en la plusvalía que genere su acción urbanística o regulatoria.
5. El Estado garantiza la participación de la comunidad en los procesos de planificación territorial y políticas habitacionales. Asimismo, promueve y apoya la gestión comunitaria del hábitat.
El artículo 52 de la Propuesta de Nueva Constitución consagra el derecho a la ciudad y al territorio. La regulación de este derecho es una innovación en el ordenamiento jurídico constitucional chileno, debido a que la Constitución vigente no lo menciona en su catálogo de derechos. El término “derecho a la ciudad y al territorio” consiste, en líneas generales, el derecho de todos los habitantes, presentes y futuros, permanentes y temporales, a habitar, usar, ocupar, producir, gobernar y disfrutar de ciudades, pueblos y asentamientos humanos justos, inclusivos, seguros y sostenibles, definidos como bienes comunes esenciales para una vida plena y decente, sin perjuicio de la definición entregada por la propia Propuesta de Nueva Constitución.
El derecho a la ciudad fue formulado durante los años 60, en Francia, por el sociólogo francés Herni Lafevre, en el contexto de las demandas sociales frente a los asentamientos precarios y la expansión de la ciudad; concepto que ha sido recogido en Latinoamérica por los movimientos sociales urbanos, en la lucha por el acceso equitativo a los bienes y servicios de la ciudad, la sustentabilidad y la búsqueda de mecanismos que mitiguen la especulación contra el bien común. A nivel comparado, el derecho a la ciudad ha sido regulado en varios países, entre los que se encuentran Brasil, Ecuador, Bolivia y la ciudad de México. En la perspectiva internacional, se destaca la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad del año 2004, producto de diversas redes y movimientos sociales en el marco del Foro Social Mundial (FSM) y que recoge compromisos y medidas que deben ser asumidos por diversas entidades para que todas las personas vivan con dignidad en las ciudades. Asimismo, la ONU integró el derecho a la ciudad en la convocatoria del Foro Urbano Mundial en Río de Janeiro en 2010 y se efectuó el encuentro “Hacia la Ciudad de la Solidaridad y la Ciudadanía” convocado por UNESCO en el año 1995, entre otras instancias.
El artículo en análisis comienza señalando que el derecho a la ciudad y al territorio es un derecho colectivo orientado al bien común y se basa en el ejercicio pleno de los derechos humanos en el territorio, en su gestión democrática y en la función social y ecológica de la propiedad. De esta forma, la norma en comento caracteriza este derecho como uno colectivo, en particular de aquellos denominados difusos, esto es, cuya titularidad corresponde a un colectivo determinado. Así, se protege indiferenciadamente a todos los sujetos actuales que pueden verse afectados en el goce a su derecho a la ciudad.
En la misma frase, se establecen las tres dimensiones del derecho a la ciudad. En primer lugar, que su ejercicio se basa en el ejercicio pleno de los derechos humanos en el territorio, que persigue caracterizar al derecho con la perspectiva de que los derechos humanos no se ejercen en nada, sino que en el territorio de las personas que lo habitan. Es decir, esta perspectiva concretiza la interdependencia e indivisibilidad de los derechos humanos, desde la realidad socioespacial en que vive una persona.
En segundo lugar, la función social y ecológica de la propiedad, respecto de la cual el Tribunal Constitucional ha señalado que la función social de la propiedad significa que esta tiene un valor individual y social, por lo que está al servicio de la persona y de la comunidad o de la sociedad. Agrega, además, que el dominio además de conferir derechos impone deberes y responsabilidades a sus titulares, es decir, estos buscan armonizar los intereses del dueño con la sociedad. Por su parte, la función ecológica de la propiedad corresponde al límite que como sociedad debe fijarse para evitar que el uso y goce privado de una cierta propiedad genere un impacto negativo a la naturaleza, permitiendo asegurar así́ los intereses colectivos de las generaciones presentes y futuras. Y finalmente, como tercera dimensión del derecho a la ciudad, se refiere a la gestión democrática de la ciudad, entendiendo que el desarrollo de la misma, no puede entenderse sin la participación efectiva, deliberativa o vinculante en su caso de la comunidad. Se ha señalado que las ciudades deben permitir la participación a través de formas directas y representativas en la elaboración, definición y fiscalización de la implementación de las políticas públicas en las ciudades, lo que claramente se ha establecido en la propuesta, por ejemplo, en el inciso quinto de la presente disposición, que será analizada más adelante.
El inciso segundo de la disposición en comento, señala expresamente que en virtud de este derecho, toda persona tiene derecho a habitar -vivir, residir en un lugar-, producir -como aquel proceso y resultado de desarrollar un espacio por parte de sus habitantes-, gozar -como disfrute de los bienes y servicios que ofrece una ciudad y participar -como posibilidad cierta de incidir en las decisiones que se tomen respecto a la ciudad- en ciudades y asentamientos humanos libres de violencia y en condiciones apropiadas para una vida digna. Conforme a lo anterior, se consagran los verbos rectores del presente derecho y además, se corresponde con la consagración del derecho fundamental consagrado en el artículo siguiente (53): el derecho a vivir en entornos seguros y libres de violencia.
El artículo continúa con mandatos generales hacia el Estado y principios que orientan su actuar para garantizar este derecho, por consiguiente, señala expresamente: Es deber del Estado ordenar, planificar y gestionar los territorios, las ciudades y los asentamientos humanos; así como establecer reglas de uso y transformación del suelo, de acuerdo con el interés general, la equidad territorial, sostenibilidad y accesibilidad universal. El deber de ordenar, refiere a las necesidades de ordenamiento territorial, correspondiente al establecimiento de roles para distintos lugares, zonas específicas asociadas a usos, jerarquías, vialidades y distintas áreas para la convivencia del medio natural, los asentamientos urbanos o la movilidad, a través de los instrumentos de ordenamiento correspondientes. El deber de planificar implica la necesidad de establecer una estrategia de desarrollo urbano y rural de los mismos; y finalmente, el deber gestionar que implica la necesidad de coordinación y ejecución de los instrumentos que se generen de ordenamiento y planificación.
Conforme a la disposición, el deber del Estado antes mencionado, debe desarrollarse en conformidad a los principios de accesibilidad universal, entendido como aquella condición que deben cumplir los entornos, procesos, bienes, productos y servicios, para ser comprensibles, utilizables y practicables por todas las personas en condiciones de seguridad y comodidad, de la forma más autónoma y natural posible, sin importar su discapacidad o edad ; de sostenibilidad que hace referencia, a su vez al desarrollo y las satisfacciones de las necesidades de la ciudad, no comprometa al de las generaciones futuras; y equidad territorial, que tienen una especificidad en el territorio como al interior de las ciudades, y entre quienes viven en lugares semi urbanos o rurales y espacios urbanos.
El inciso cuarto señala deberes más específicos del Estado, quien en cierta medida concretizan lo señalado en el inciso anterior. De esta forma, se establece que el Estado garantiza la protección y el acceso equitativo a servicios básicos, bienes y espacios públicos; la movilidad segura y sustentable; la conectividad y seguridad vial. Asimismo, promueve la integración socioespacial y participa en la plusvalía que genere su acción urbanística o regulatoria. Por consiguiente, se entiende que deben existir las condiciones, equipamientos, servicios y bienes públicos en la ciudad, como elementos condicionantes para una vida digna, un sistema de transporte y las condiciones para una movilidad sustentable (que implica reconocer que la inequidad no solo se evidencia en el espacio segregado, sino que en los tiempos de traslado utilizado por los hogares de menores ingresos en sectores apartados de la ciudad, afectando la calidad de vida de estas familias), y la adopción de medidas que consideren la segregación social y urbana.
Se observa que las dos últimas disposiciones citadas siguen los lineamientos de la Política Nacional de Desarrollo Urbano, en la que “los asentamientos humanos y productivos deben desarrollarse de forma sustentable, equilibrada con el medio natural, reconociendo y valorando los sistemas en que se insertan”. Lo anterior, “mediante un sistema integrado y descentralizado de toma de decisiones en materia de desarrollo urbano y territorial”32.
Nuevamente el enfoque sustentable y respetuoso del medio ambiente toma un rol importante en cuanto a lineamiento que se debe tomar en consideración para efectos de limitar la actividad humana, en particular el desarrollo de políticas territoriales. Así, se pretende un Estado que compatibilice el derecho de las personas a desarrollar una vida en un lugar determinado con el respeto del medio ambiente que lo rodea. Sin embargo, se hace presente en la mencionada Política Nacional de Desarrollo Urbano que su objetivo principal es “generar condiciones para una mejor ‘Calidad de Vida de las Personas’, entendida no solo respecto de la disponibilidad de bienes o condiciones objetivas sino también en términos subjetivos, asociados a la dimensión humana y relaciones entre las personas”33 , con un enfoque en enfrentar los problemas de inequidad urbana y segregación social que se ha provocado en las ciudades del país.
La captación de plusvalía es un mecanismo que permite que el Estado o un municipio, por ejemplo, pueda recuperar todo o parte del aumento de valor que experimenta un suelo privado a raíz de la inversión pública que se ha hecho cerca de este suelo. La presente norma no señala o define ningún mecanismo concreto para la captación de dicho valor adicional, por lo que se dejará su regulación al legislador. Si se acude al Derecho Comparado, es posible hallar dos grandes categorías de mecanismos de Captura de la Plusvalía: Captura basada en impuestos o contribuciones y Captura basada en desarrollo. Lo que existe en Chile corresponde a capturas principalmente del primer tipo (contribuciones): el impuesto al mayor valor en la venta de bienes raíces que regula la ley de la renta; el IVA a la venta de bienes raíces; el impuesto a impuesto al aumento de valor por ampliación del límite urbano que contiene la denominada “Ley Caval”, que nace a consecuencia de la modificación del plan regulador en Rancagua; entre otros. En Chile ya existe una especie de captura de plusvalías, esto es, en los avalúos fiscales, el Servicio de Impuestos Internos evalúa si ha habido mejoras de infraestructuras o en el entorno, que indiquen que esa propiedad haya aumentado de valor y que por tanto la tasación del bien inmueble aumente.
Finalmente, el artículo cierra con una nueva garantía de participación de la comunidad: El Estado garantiza la participación de la comunidad en los procesos de planificación territorial y políticas habitacionales. Asimismo, promueve y apoya la gestión comunitaria del hábitat. En consecuencia, se concreta una de las primeras dimensiones del derecho a la ciudad, referida a la gestión democrática de la misma. En la propuesta, se señalan algunos mecanismos de participación, como, por ejemplo, en el artículo 197, se señala expresamente que “la ordenación y planificación de los territorios será vinculante en las materias que la ley determine. Serán ejecutadas de manera coordinada, integrada, enfocadas en el interés general y con procesos de participación popular en sus diferentes etapas”, en la misma línea el artículo 202 letra n) que señala que será competencia esencial de la comuna autónoma la planificación del territorio, mediante el plan regular comunal acordado de forma participativa con la comunidad de su respectivo territorio.
Es pertinente recordar la disposición transitoria trigésima segunda, que establece que: “En un plazo de veinticuatro meses desde la entrada en vigencia de esta Constitución, el Presidente de la República deberá ingresar un proyecto de ley integral sobre vivienda digna y ciudad, que adecúe la normativa de vivienda vigente y regule los aspectos contemplados en los artículos 51 y 52. El legislador tendrá un plazo de dos años desde el ingreso del proyecto de ley para despachar dicha norma para su promulgación (…)”.
1 Hernández, Á. F. et al. (2019) “Justicia Ambiental y Climática”, Revista de Derecho Ambiental de la ONG FIMA.
2Ley N°20.422 que Establece Normas sobre Igualdad de Oportunidades e Inclusión Social de las Personas con Discapacidad. Disponible en: https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idLey=20422 .
3Vivienda y Ciudad Sostenible para una Nueva Constitución, CNDU, 2021.
4Vivienda y Ciudad Sostenible para una Nueva Constitución, CNDU, 2021.