Derecho a la libertad sindical (Artículos N°47 y N°48).
El artículo 47 de la Propuesta de Nueva Constitución consagra el derecho a la libertad sindical para las trabajadoras y trabajadores del sector público y privado. Asimismo, señala que dicho derecho comprende el de sindicalización, de negociación colectiva y el derecho a la huelga. Se establece que las organizaciones sindicales son titulares exclusivas del derecho a la negociación colectiva y el contenido del derecho a sindicalización. En cuanto a derecho de negociación colectiva, se entrega a los trabajadores la elección del nivel en el que se desarrollará dicha negociación y los límites a dicho derecho. Por último, se garantiza el derecho a huelga, sus titulares y límites, así como la declaración expresa de que la ley no podrá prohibir la huelga, salvo en casos excepcionales. Por su parte, el artículo 48 regula el derecho de participación de las trabajadoras y trabajadores en las decisiones de la empresa.
Definiciones generales (formuladas a partir del proceso constituyente)
Libertad sindical: Derecho amplio que se concibe como los derechos y garantías de los trabajadores y de sus organizaciones para constituir organizaciones sindicales, afiliarse a ellas y desarrollar actividad sindical para la defensa de sus intereses, entre los que se cuentan, necesariamente, los derechos de negociación colectiva y de huelga. Lo anterior, sin perjuicio de la dificultad de cerrar el concepto.9.
Negociación colectiva: Es un derecho -faz funcional de la libertad sindical- y mecanismo fundamental del diálogo social, a través del cual los empleadores y sus organizaciones y los sindicatos pueden convenir salarios justos y condiciones de trabajo adecuadas; además constituye la base del mantenimiento de buenas relaciones laborales.
Derecho a la sindicalización: Comprende la faz orgánica del derecho a la libertad sindical, es decir, la facultad de constituir las organizaciones sindicales que estimen convenientes, en cualquier nivel, a afiliarse y desafiliarse a ellas, a darse su propia normativa, trazar sus propios fines y realizar su actividad sin intervención de terceros.
Derecho a huelga: Una definición clásica de huelga la conceptúa como una "abstención colectiva de trabajo”10 . Esta definición ha sido superada por la realidad lo que ha llevado a la doctrina a proponer una noción mucho más amplia de huelga, comprensiva de todo tipo de perturbación del proceso productivo31. Estos tipos más contemporáneos de huelga incluyen incluso perturbaciones que implican trabajar, como las huelgas de celo, de trabajo lento, de hipertrabajo y de pensamiento11.
Artículo 47.
1. Las trabajadoras y los trabajadores, tanto del sector público como del privado, tienen derechos a la libertad sindical. Este comprende el derecho a la sindicalización, a la negociación colectiva y a la huelga.
2. Las organizaciones sindicales son titulares exclusivas del derecho a la negociación colectiva, en tanto únicas representantes de trabajadoras y trabajadores ante el o los empleadores.
3. El derecho de sindicalización comprende la facultad de constituir las organizaciones sindicales que estimen conveniente, en cualquier nivel, de carácter nacional e internacional, de afiliarse y desafiliarse de ellas, de darse su propia normativa, de trazar sus propios fines y de realizar su actividad sin intervención de terceros.
4. Las organizaciones sindicales gozan de personalidad jurídica por el solo hecho de registrar sus estatutos en la forma que señale la ley.
5. Se asegura el derecho a la negociación colectiva. Corresponde a las trabajadoras y los trabajadores elegir el nivel en que se desarrollará dicha negociación, incluyendo la negociación ramal, sectorial y territorial. Las únicas limitaciones a las materias susceptibles de negociación serán aquellas concernientes a los mínimos irrenunciables fijados por la ley a favor de trabajadoras y trabajadores.
6. La Constitución garantiza el derecho a huelga de trabajadoras, trabajadores y organizaciones sindicales. Las organizaciones sindicales decidirán el ámbito de intereses que se defenderán a través de ella, los que no podrán ser limitados por la ley.
7. La ley no podrá prohibir la huelga. Solo podrá limitarla excepcionalmente con el fin de atender servicios esenciales cuya paralización pueda afectar la vida, salud o seguridad de la población.
8. No podrán sindicalizarse ni ejercer el derecho a la huelga quienes integren las policías y las Fuerzas Armadas.
El artículo 47 de la Propuesta de Nueva Constitución consagra el derecho a la libertad sindical, el que comprende el derecho a la sindicalización, a la negociación colectiva y a la huelga. La Constitución vigente sólo regula expresamente los dos primeros en sus artículos 19 N°16 y 19 e implícitamente el derecho a huelga. Respecto a la negociación colectiva, se señala que es un derecho de los trabajadores, salvo que la ley no les permita negociar. Se le entrega al legislador la regulación de las modalidades de negociación, los procedimientos para llegar a una solución justa y pacífica y los casos en que la negociación colectiva debe someterse a un arbitraje obligatorio. Respecto a la huelga, se regula que los funcionarios del Estado ni de las municipalidades podrán declararla, como tampoco aquellas personas que trabajen en corporaciones o empresas que atiendan servicios de utilidad pública o cuya paralización cause grave daño a la salud, a la economía del país, al abastecimiento de la población o a la seguridad nacional. Por último, respecto al derecho a sindicalización se señala que se ejercitará conforme a la ley y la afiliación será siempre voluntaria. Además, se señala que las organizaciones sindicales gozarán de personalidad jurídica y se le entrega al legislador las facultades para contemplar mecanismos que aseguren la autonomía de dichas organizaciones (además de la prohibición expresa a la intervención de dichas organizaciones en actividades político partidistas).
El artículo en análisis comienza con una declaración importante: “Las trabajadoras y los trabajadores, tanto del sector público como del privado, tienen derechos a la libertad sindical. Este comprende el derecho a la sindicalización, a la negociación colectiva y a la huelga”. En primer lugar, la disposición ya contiene un cambio significativo con respecto a la Constitución vigente, esto es, extender el derecho a huelga al sector público. Tal como se señaló, en el artículo 19 N°16 se indica que no podrán declararse en huelga los funcionarios del Estado ni de las municipalidades, lo que se extiende a otro tipo de empresas. En cambio, la Propuesta de Nueva Constitución levanta la prohibición a los trabajadores del sector público, sólo con cierto límite que se analizará con posterioridad. La disposición ha sido blanco de diversas críticas, atendido que existiría el riesgo de una posible paralización constante de servicios públicos. Sin embargo, también ha sido defendida, atendido que la huelga de funcionarios públicos -en la práctica- se efectúa de todas maneras, por lo que la norma abriría la puerta a una mejor regulación que reconozca lo que sucede en la realidad.
El derecho a la libertad sindical es un concepto amplio que se concibe como los derechos y garantías de los trabajadores y de sus organizaciones para constituir organizaciones sindicales, afiliarse a ellas y desarrollar actividad sindical para la defensa de sus intereses, entre los que se cuentan, necesariamente, los derechos de negociación colectiva y de huelga. Lo anterior, sin perjuicio de la dificultad de cerrar el concepto . De esta forma y tal como se señala en la propuesta, es un derecho que comprende el derecho a la sindicalización, a la negociación colectiva y a la huelga, tríada que constituye el núcleo duro de la libertad sindical y es su piedra angular.
El inciso segundo y quinto se encargan de regular la negociación colectiva, que es un derecho -faz funcional de la libertad sindical- y mecanismo fundamental del diálogo social, a través del cual los empleadores y sus organizaciones y los sindicatos pueden convenir salarios justos y condiciones de trabajo adecuadas; además constituye la base del mantenimiento de buenas relaciones laborales. En el inciso segundo, se señala que las organizaciones sindicales son titulares exclusivas del derecho a la negociación colectiva, en tanto únicas representantes de trabajadoras y trabajadores ante el o los empleadores. El fundamento de la disposición corresponde a que este mecanismo permite a los sindicatos tener la exclusiva responsabilidad de llevar a cabo esta acción. De ese modo se aseguraría el fortalecimiento de los sindicatos y se excluye a los grupos negociadores, que, en opinión de un sector, suelen ser quienes vulneran el derecho a la libertad sindical. La norma también ha sido objeto de críticas, debido a que podría restringir los derechos del trabajador que pudiera querer negociar colectivamente sin formar parte de un sindicato (libertad sindical negativa), lo que vulnera el derecho a la libertad sindical reconocido, por ejemplo, en el Convenio N°87 de la OIT en su artículo 11. En consecuencia, la afiliación reconocida en términos amplios como voluntaria, en la práctica terminaría por ser obligatoria.
Luego de revisar la titularidad del derecho a la negociación colectiva, el inciso quinto regula dicho derecho en términos generales, su ámbito de aplicación y las limitaciones. Así, la norma señala que “Se asegura el derecho a la negociación colectiva. Corresponde a las trabajadoras y los trabajadores elegir el nivel en que se desarrollará dicha negociación, incluyendo la negociación ramal, sectorial y territorial. Las únicas limitaciones a las materias susceptibles de negociación serán aquellas concernientes a los mínimos irrenunciables fijados por la ley a favor de trabajadoras y trabajadores”. La propuesta pretende superar la negociación colectiva constreñida al nivel de empresa que hoy regula la Constitución vigente, entregando la determinación del nivel de negociación colectiva a la voluntad de las partes, sin que exista obstáculo alguno para que dicha negociación se haga a nivel ramal, territorial o sectorial. Lo anterior, no sólo es coherente con el artículo 4° del Convenio N°98 de la OIT, sino que también pretende estimular y fomentar el desarrollo de las relaciones colectivas entre empleadores y trabajadores, legitimando el rol del sindicato. En cuanto a los límites, se reconoce que existen ciertos mínimos no transables ni regulables por la negociación colectiva, los que corresponden a los establecidos por ley. De esta forma, cada negociación deberá iniciarse con esas garantías como base, pudiendo sólo elevar dichos estándares.
La negociación colectiva ramal implica que se negocia por rama de actividad económica, por eso es también llamada sectorial, es decir, por sector económico. Al respecto, han existido opiniones divididas, por un lado, se señala que presenta grandes dificultades, sobre todo para pequeños empresarios. Lo anterior, debido a que deberán asumir mínimos muy costosos, poniendo en peligro su continuidad. La negociación ramal implica una mayor dificultad para capturar las realidades individuales de cada empresa, sobre todo en pequeñas y medianas empresas, cuya estructuración dista mucho de una empresa más grande. El mayor problema corresponde a que no se identifica quienes son los sujetos que podrán negociar de forma ramal y que tendrán el carácter suficientemente representativo para llevar a cabo una negociación que tendrá efectos en un sector económico y no solo a nivel empresarial. De esta forma, este tipo de negociación no respondería a la heterogeneidad de empresas existentes en un mismo sector, sobre todo en un tema salarial. Por el otro lado, algunos señalan que es un mecanismo eficaz para el empoderamiento de las organizaciones sindicales, otorgándoles mayor titularidad y haciendo más efectiva su negociación ante los distintos empleadores, regulando un piso mínimo en materia de remuneración, condiciones laborales y beneficios. Se cree que esta regulación es mucho más cercana a la identidad, características, a la situación, incluso económica, que tenga cada uno de los sectores de la actividad económica.
Respecto a la negociación colectiva en el sector público, se siguió de cerca la regulación internacional contenida en el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública N°151 de la OIT y la Recomendación de Trabajo en la administración pública N°159 de 1978. Así, la propuesta establece (atendido el primer inciso de la disposición) que los funcionarios públicos gozan del derecho a la negociación colectiva y podrán adoptar acuerdos colectivos, entregando a la ley el establecimiento de los procedimientos y modalidades para la solución de conflictos.
Un segundo aspecto de la libertad sindical, corresponde al derecho a la sindicalización. Este derecho comprende la faz orgánica del derecho a la libertad sindical, es decir, la facultad de constituir las organizaciones sindicales que estimen convenientes, en cualquier nivel, a afiliarse y desafiliarse a ellas, a darse su propia normativa, trazar sus propios fines y realizar su actividad sin intervención de terceros. Dicho derecho se encuentra regulado en los incisos tercero y cuarto de la disposición en comento.
El inciso tercero, señala que el derecho de sindicalización comprende la facultad de constituir las organizaciones sindicales que estimen conveniente, en cualquier nivel, de carácter nacional e internacional, de afiliarse y desafiliarse de ellas, de darse su propia normativa, de trazar sus propios fines y de realizar su actividad sin intervención de terceros. En este sentido, el derecho a la sindicación se reconoce a todas las personas, sin distinción alguna para la promoción y defensa de los derechos de aquellas personas trabajadoras, enfatizando la autonomía del sindicato respecto de cualquier acto de injerencia en su establecimiento o funcionamiento por parte de poderes privados o públicos.
En cuanto a la autonomía sindical, la organización de los trabajadores tiene derecho a la fijación de su propia normativa interna (redactar sus estatutos y elaborar sus reglamentos internos), elegir representantes, organizar su funcionamiento, planificar actividades, conformar su administración, entre otros. Se busca que dichas organizaciones no estén sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa. Además, conforme al Convenio N°87 de la OIT, implicaría el derecho a constituir federaciones, confederaciones, a afiliarse a ellas u otras de carácter internacional. Por su parte, el inciso cuarto, señala que “Las organizaciones sindicales gozan de personalidad jurídica por el solo hecho de registrar sus estatutos en la forma que señale la ley”, garantizando de esta forma la libertad de actuar en el mundo jurídico, con todos los derechos y obligaciones que implica.
Para completar la tríada de la libertad sindical, se regula el derecho a huelga en los incisos sexto, séptimo y octavo. Una definición clásica de huelga la conceptúa como una "abstención colectiva de trabajo”13 . Esta definición ha sido superada por la realidad, lo que ha llevado a la doctrina a proponer una noción mucho más amplia de huelga, comprensiva de todo tipo de perturbación del proceso productivo31. Estos tipos más contemporáneos de huelga incluyen incluso perturbaciones que implican trabajar, como las huelgas de celo, de trabajo lento, de hipertrabajo y de pensamiento14.
Así, la Propuesta de Nueva Constitución señala expresamente que “La Constitución garantiza el derecho a huelga de trabajadoras, trabajadores y organizaciones sindicales. Las organizaciones sindicales decidirán el ámbito de intereses que se defenderán a través de ella, los que no podrán ser limitados por la ley”, lo que constituye una novedad respecto a la Constitución vigente, toda vez que sólo podía desprenderse de forma implícita la consagración del mencionado derecho (a raíz de los casos en que se encontraba prohibida). Además de lo mencionado, existe un cambio de visión respecto al derecho a huelga, debido a que, bajo la comprensión de la Propuesta, la huelga es un derecho autónomo que se ejerce en defensa de cualquier derecho o interés colectivo, sin que se encuentre constreñido a la negociación colectiva, como sucede en la actualidad. Se entiende que la huelga no siempre se encuentra relacionada a conflictos que puedan existir durante la negociación colectiva, sino que muchas veces corresponde a una vía de escape frente a situaciones complejas con el empleador. La propuesta, incluso va más allá, estableciendo una prohibición respecto a la limitación de los intereses involucrados en la huelga.
La disposición ha suscitado algunas críticas. Por ejemplo, se ha señalado que no se contempla el interés en virtud del cual se podría declarar la huelga, por tanto, estaría permitido declarar huelga por motivos políticos, situación que la ley no podría limitar (salvo servicios esenciales). Por otro lado, una vez declarada la huelga, actualmente se pueden definir ciertos servicios mínimos que pueden continuar, los que no se mencionan en la regulación constitucional propuesta (por ejemplo, hoy se pueden abordar la protección de bienes corporales del empleador o la prevención de daños ambientales y sanitarios). Finalmente, otro problema que se presentaría con la regulación, es el referido a un posible aumento en la conflictividad de la empresa. Si los trabajadores y el empleador no logran llegar a un acuerdo, no se podría garantizar un periodo pacífico dentro de la empresa.
Por el otro sector, se ha señalado que la elección de institucionalizar el derecho a huelga hace que las expectativas de las personas que pueden ser afectadas por la misma se encuentre regulado, generando con ello más seguridad y certeza que una huelga que se ha desarrollado en los hechos, pero que no se ha institucionalizado. Además, Chile se estaría adaptando a estándares internacionales, lo que ayudaría al cumplimiento de sus compromisos en la materia.
En el inciso séptimo, se señala que “La ley no podrá prohibir la huelga. Solo podrá limitarla excepcionalmente con el fin de atender servicios esenciales cuya paralización pueda afectar la vida, salud o seguridad de la población”, por tanto, se constituye un límite importante al ejercicio del derecho a huelga, toda vez que no podrá efectuarse en aquellos casos que favorezca a la paralización de empresas o servicios esenciales que producirían un perjuicio en la población. La definición de que servicios entran en esta categoría, quedará entregado al legislador. En la misma línea, tampoco podrán ejercer el derecho a huelga ni sindicalizarse quienes integren las policías y las Fuerzas Armadas, debido a la naturaleza de sus funciones y al impacto que la interrupción de sus servicios puede provocar en la población.
Artículo 48.
Las trabajadoras y los trabajadores, a través de sus organizaciones sindicales, tienen el derecho a participar en las decisiones de la empresa. La ley regulará los mecanismos por medio de los cuales se ejercerá este derecho.
El artículo 48 de la Propuesta de Nueva Constitución regula el derecho de participación de las trabajadoras y trabajadores en las decisiones de la empresa, lo que implica una modificación importante en cuanto a la facultad de dirección de la misma.
Este derecho es una novedad en el ordenamiento jurídico constitucional y se fundamenta en que la relación laboral se encuentra impregnada por el control y mayor jerarquía de poder que tiene el empleador por sobre el trabajador. Así, dicha relación puede ser atenuada si se le entregan herramientas de negociación y participación cohesionada por parte de los trabajadores, lo que, en cierta medida, también contribuye a su satisfacción personal de participar integralmente en el proyecto en el que se desempeñan.
Es importante destacar, que la participación sólo podrá llevarse a cabo a través de organizaciones sindicales, lo que se corresponde con el refuerzo de las mismas en el artículo anterior. Además, el derecho a participación también involucra que se pueda acceder a la información sobre asuntos de interés y económicos, para que las decisiones relevantes de las empresas contemplen la visión del trabajador y sus representantes.
La norma en comento también ha generado críticas a su respecto, debido a que, en cuanto al contenido, la norma no delimita hasta qué punto, en qué momento ni a qué nivel de organización se puede participar sin invadir otras libertades esenciales como el derecho a asociación o libertad de empresa, lo que quedará entregado al legislador. Además, se señala que se afectaría la libertad sindical negativa, es decir, a no afiliarse a un sindicato, toda vez que este derecho sólo podría ejercerse a través de un sindicato. Por último, se ha mencionado que los trabajadores ya participan en la empresa a través de algunos mecanismos, como el Comité Paritario de Higiene y Seguridad o el Comité Bipartito de Capacitación, entre otras figuras.
Por último, la propuesta señala que será la ley la que regulará los mecanismos por medio de los cuales se ejercerá este derecho, con el propósito de que sea el legislador quien desarrolle los ejes que contempla este sistema de participación.
1Rojas Miño, Irene (2017) “Los derechos de libertad sindical en la Constitución chilena”, Revista de derecho (Valdivia) vol 30, N°1.
2Gamonal (2011) y Novitz, Tonia (2003) International and European Protection of the Right to Strike. Nueva York: Oxford University Press, 419 pp., p. 6.
3Ermida Uriarte, Oscar (1999) La Flexibilización de la Huelga. Montevideo: Fundación de Cultura Universitaria, 55 pp. y Gamonal, Contreras, Sergio (2011) Derecho Colectivo del Trabajo. 2a edición. Santiago de Chile: Abeledo Perrot, 521 pp.
4 Rojas Miño, Irene (2017) “Los derechos de libertad sindical en la Constitución chilena”, Revista de derecho (Valdivia) vol 30, N°1.
5Gamonal (2011) y Novitz, Tonia (2003) International and European Protection of the Right to Strike. Nueva York: Oxford University Press, 419 pp., p. 6.
6Ermida Uriarte, Oscar (1999) La Flexibilización de la Huelga. Montevideo: Fundación de Cultura Universitaria, 55 pp. y Gamonal, Contreras, Sergio (2011) Derecho Colectivo del Trabajo. 2a edición. Santiago de Chile: Abeledo Perrot, 521 pp.