Derecho a la seguridad social(Artículo N°45).
El artículo 45 de la Propuesta de Nueva Constitución consagra el derecho a la seguridad social y los principios que orientarán su ejercicio. Se encarga al legislador la creación de un sistema de seguridad social público que otorgue protección frente a las diferentes contingencias presentes en la vida de las personas. Por otro lado, se establece quién es el encargado de definir la política de seguridad social y quiénes serán aquellos que contribuirán a su financiamiento. Por último, se consagra el derecho de participación de las organizaciones sindicales y de empleadores en la dirección del sistema de seguridad social en la forma que determine la ley.
Definiciones generales (formuladas a partir del proceso constituyente)
Seguridad social: Corresponde al derecho de toda persona (trabajador y su familia) a una protección, a lo menos, en un mínimo para satisfacer sus estados de necesidad cuando le sobreviene un riesgo o una contingencia social. En una definición más tradicional, se entiende como aquella rama del derecho que tiene por objeto abolir los estados de necesidad, asegurando a cada ciudadano, en todo tiempo, un ingreso suficiente para hacer frente a sus responsabilidades.
Riesgos y contingencias sociales: Los riesgos sociales corresponden a aquellos riesgos comunes a toda persona que le ocurrirán con toda seguridad en un momento u otro de su vida; Contingencias sociales corresponden a aquellas circunstancias que pueden ocurrir o no y que son imposibles de evitar, pero de las cuales no se tiene certeza el momento en que afectará a la persona. Ambos comparten consecuencias económicas para el acaecido, es decir, reducen sus ingresos o aumentan sus gastos, colocando a las personas afectadas en un "estado de necesidad”.
Accidentes del trabajo: Este concepto ha sido definido por la ley N°16.744, sobre Accidentes del Trabajo y Enfermedades profesionales, a propósito del seguro social obligatorio. En su artículo 5, señala que accidentes del trabajo corresponden a toda lesión que una persona sufra a causa o con ocasión del trabajo, y que le produzca incapacidad o muerte, sin perjuicio de otros mencionados en el mismo artículo.
Enfermedades profesionales: Este concepto ha sido definido por la ley N°16.744, sobre Accidentes del Trabajo y Enfermedades profesionales, a propósito del seguro social obligatorio. En su artículo 7, señala que enfermedad profesional es la causada de una manera directa por el ejercicio de la profesión o el trabajo que realice una persona y que le produzca incapacidad o muerte.
Discapacidad: La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, señala que las personas con discapacidad “incluyen a aquellas que tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás”
Artículo 45.
1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social, fundada en los principios de universalidad, solidaridad, integralidad, unidad, igualdad, suficiencia, participación, sostenibilidad y oportunidad.
2.La ley establecerá un sistema de seguridad social público, que otorgue protección en caso de enfermedad, vejez, discapacidad, supervivencia, maternidad y paternidad, desempleo, accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, y en las demás contingencias sociales de falta o disminución de medios de subsistencia o de capacidad para el trabajo. En particular, asegurará la cobertura de prestaciones a quienes ejerzan trabajos domésticos y de cuidados.
3.El Estado define la política de seguridad social. Esta se financiará por trabajadoras, trabajadores, empleadoras y empleadores, a través de cotizaciones obligatorias y rentas generales de la nación. Los recursos con que se financie la seguridad social no podrán ser destinados a fines distintos que el pago de los beneficios que establezca el sistema.
4. Las organizaciones sindicales y de empleadores tienen derecho a participar en la dirección del sistema de seguridad social, en las formas que señale la ley.
El artículo 45 de la Propuesta de Nueva Constitución consagra el derecho a la seguridad social. La regulación de este derecho no es una novedad a nivel constitucional, pues la Constitución vigente lo consagra expresamente en el artículo 19 N°18, el que señala que las leyes que regulen el ejercicio de este derecho serán de quórum calificado; que la acción del Estado estará dirigida a garantizar el acceso de todos los habitantes al goce de prestaciones básicas uniformes (otorgadas a través de instituciones públicas o privadas); que la ley podrá establecer cotizaciones obligatorias y, finalmente, lo referido al deber del Estado de supervigilar el adecuado ejercicio del derecho en cuestión. De esta forma, este último establece, promueve, regula y supervigila el modelo nacional, sin perjuicio de que puede intervenir en su gestión, como efectivamente ocurre, administrando directamente un régimen, ya sea en exclusiva o en colaboración con los privados, o bien integrando la gestión íntegra de uno de ellos a entidades de seguridad social de naturaleza privada (con o sin fines de lucro)1.
De esta forma, la norma en comento comienza consagrando de forma general el derecho a la seguridad social y los principios que lo informan (como una novedad): Toda persona tiene derecho a la seguridad social, fundada en los principios de universalidad, solidaridad, integralidad, unidad, igualdad, suficiencia, participación, sostenibilidad y oportunidad.
La seguridad social corresponde a un derecho de toda persona (trabajador y su familia) a una protección, a lo menos, en un mínimo para satisfacer sus estados de necesidad cuando le sobreviene un riesgo o una contingencia social. En una definición más tradicional, se entiende como aquella rama del derecho que tiene por objeto abolir los estados de necesidad, asegurando a cada ciudadano, en todo tiempo, un ingreso suficiente para hacer frente a sus responsabilidades.
Dentro de los principios enunciados, en el ámbito de la seguridad social destacan: el principio de universalidad, que es aquel principio en el que, de manera general, se tiende a la cobertura total, pudiendo ser considerada objetivamente (según la cual, todas las contingencias sociales están cubiertas) y subjetivamente (según la cual, todos los habitantes o residentes deben estar protegidos)2 ; el principio de solidaridad importa el esfuerzo de toda la comunidad, con el objeto de la protección de todas las personas, teniendo, además, el propósito de provocar una redistribución de la renta positiva a favor de los pobres3 ; el principio de integridad o suficiencia que atiende a una completa cobertura de la prestación, en términos que esta sea integral (relación entre todos los tipos de beneficios y la cobertura de todos los estados de necesidad) y suficiente (que las prestaciones garanticen la continuidad y el mantenimiento de los medios de vida de la persona que se ve afectada por un riesgo social)4 ; Finalmente, como principio destacado, se encuentra el principio de unidad, que importa un elemento de unificación de múltiples políticas: de la política económica impuesta por la necesidad del pleno empleo; de la política de dotación de equipos sanitarios y asistencia médica; y de la política de repartición de ingresos y ganancias5.
El sistema chileno de seguridad social, en cuanto a la gestión y administración, puede clasificarse como mixto (en la actualidad), ya que intervienen instituciones públicas y privadas. Sólo en la gestión de régimen de capitalización individual y el seguro de cesantía no existe mixtura en su gestión. En Chile hay una larga tradición de participación de agentes privados en esa tarea. En este sentido, respecto a la administración y gestión del sistema de pensiones por capitalización individual y del seguro de cesantía, la ley ha contemplado la intervención del sector privado, actuando con ánimo o fines de lucro (sociedades anónimas con objeto exclusivo).
Frente a esto, la Propuesta de Nueva Constitución realiza una declaración importante, pues señala que la ley establecerá un sistema de seguridad socialpúblico y, por primera vez a nivel constitucional, se mencionan las contingencias sociales respecto a las cuales dicho sistema debe otorgar protección. Los riesgos sociales corresponden a aquellos riesgos comunes a toda persona que le ocurrirán con toda seguridad en un momento u otro de su vida; por su lado, contingencias sociales corresponden a aquellas circunstancias que pueden ocurrir o no y que son imposibles de evitar, pero de las cuales no se tiene certeza el momento en que afectará a la persona. Ambos comparten consecuencias económicas para el acaecido, es decir, reducen sus ingresos o aumentan sus gastos, colocando a las personas afectadas en un "estado de necesidad”. Así, dichos estados de necesidad se configuran como la principal tarea o problema a solucionar de la seguridad social.
De esta forma, las contingencias sociales son enumeradas en el artículo: enfermedad, vejez, discapacidad, supervivencia, maternidad y paternidad, desempleo, accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, y en las demás contingencias sociales de falta o disminución de medios de subsistencia o de capacidad para el trabajo. Dentro de ellas, se destacan, por ejemplo, los accidentes del trabajo, definidos por la ley N°16.744, sobre Accidentes del Trabajo y Enfermedades profesionales, a propósito del seguro social obligatorio. En su artículo 5, señala que accidentes del trabajo corresponden a toda lesión que una persona sufra a causa o con ocasión del trabajo, y que le produzca incapacidad o muerte, sin perjuicio de otros mencionados en el mismo artículo. En la misma línea, las enfermedades profesionales han sido definidas por la misma normativa, también a propósito del seguro social obligatorio. En su artículo 7, señala que enfermedad profesional es la causada de una manera directa por el ejercicio de la profesión o el trabajo que realice una persona y que le produzca incapacidad o muerte. Finalmente, se destaca la discapacidad, término genérico que incluye deficiencias de las funciones y/o estructuras corporales, limitaciones en la capacidad y desempeño para realizar actividades y restricciones en la participación; indicando los aspectos negativos de la interacción entre un individuo (con una condición de salud) y sus factores contextuales (factores ambientales y personales). En seguridad social, se contemplan prestaciones para discapacitados bajo la denominación de inválidos6 .
Para cerrar el inciso segundo, se le entrega al Estado un deber más: “En particular, asegurará la cobertura de prestaciones a quienes ejerzan trabajos domésticos y de cuidados”, una novedad a nivel comparado y que se encuentra en plena concordancia con la regulación posterior en el artículo 49 de la Propuesta de Nueva Constitución, el que establece que el Estado reconoce que los trabajos domésticos y de cuidados son trabajos socialmente necesarios e indispensables para la sostenibilidad de la vida y el desarrollo de la sociedad.
Luego, se establece que el Estado define la política de seguridad social, entendidas como el conjunto de medidas y actos destinados a hacer efectivo el ejercicio en cuestión y su financiamiento. Respecto a esto último, se señala que dicha política se financiará por trabajadoras, trabajadores, empleadoras y empleadores, a través de cotizaciones obligatorias y rentas generales de la nación. De esta forma, el régimen de financiamiento será contributivo, en el que todos los trabajadores y sus empleadores deberán contribuir al sistema de acuerdo a sus facultades económicas y capacidades, a cambio de que el sistema se encargue de sus estados de necesidad o contingencias sociales; lo anterior, sin perjuicio de que también se establece como fuente de financiamiento las rentas generales de la nación.
Frente a esta regulación, se han presentado diversas críticas, atendida la falta de regulación del monto de cotización (tanto para empleadores como trabajadoras) y el destino de los fondos previsionales. Por tanto, no se cierra la puerta a un sistema previsional definido como de capitalización individual o de reparto, atendido que no se aprobaron normas referidas a consagrar la propiedad sobre las cotizaciones futuras ni referidas a terminar con AFP y nacionalizar los fondos de pensiones. Todo esto se dejará al legislador, en atención que según la disposición transitoria vigesimoséptima el Presidente de la República deberá presentar proyectos de ley que tengan por objeto la creación, adecuación e implementación del Sistema de Seguridad Social en el plazo de 12 meses contados desde la entrada en vigencia de la Constitución. Asimismo, el Poder Legislativo deberá concluir la tramitación de estos proyectos en un plazo no superior a veinticuatro meses contados desde la fecha de su presentación.
Sin embargo, sí se regula una limitación al uso de los recursos en esta materia, al señalar que “Los recursos con que se financie la seguridad social no podrán ser destinados a fines distintos que el pago de los beneficios que establezca el sistema”, lo que garantiza que en cualquier caso, independiente del sistema de seguridad social que se regule, los fondos siempre estarán destinados a entregar las herramientas a los trabajadores y su familia para superar los estados de necesidad provocados por riesgos o contingencias sociales.
Sin embargo, sí se regula una limitación al uso de los recursos en esta materia, al señalar que “Los recursos con que se financie la seguridad social no podrán ser destinados a fines distintos que el pago de los beneficios que establezca el sistema”, lo que garantiza que en cualquier caso, independiente del sistema de seguridad social que se regule, los fondos siempre estarán destinados a entregar las herramientas a los trabajadores y su familia para superar los estados de necesidad provocados por riesgos o contingencias sociales.
Sin embargo, sí se regula una limitación al uso de los recursos en esta materia, al señalar que “Los recursos con que se financie la seguridad social no podrán ser destinados a fines distintos que el pago de los beneficios que establezca el sistema”, lo que garantiza que en cualquier caso, independiente del sistema de seguridad social que se regule, los fondos siempre estarán destinados a entregar las herramientas a los trabajadores y su familia para superar los estados de necesidad provocados por riesgos o contingencias sociales.
Finalmente, el artículo cierra la regulación de la seguridad social con que las organizaciones sindicales y de empleadores tienen derecho a participar en la dirección del sistema de seguridad social, en las formas que señale la ley. Es pertinente señalar que las normas internacionales del trabajo buscan que el diálogo social en las instituciones de la seguridad social sea lo más amplio posible, ya sea con una participación en la toma de decisiones o con carácter consultivo para los representantes de las personas interesadas y las organizaciones de la sociedad civil vinculadas al sistema. En conformidad a lo anterior, se le entrega al legislador la facultad de regular los mecanismos a través de los cuales dichas organizaciones podrán participar en las decisiones en la materia y el carácter de dicha participación.
1Arellano Ortiz, Pablo. Lecciones de Seguridad Social. Segunda edición actualizada. Editorial Librotecnia. Santiago, 2017, págs.. 37-60.
2Cifuentes, Arellano y Walker, Seguridad Social Parte General y Pensiones, Editorial Librotecnia, Santiago, 2013, pág. 59.
3Cifuentes, Arellano y Walker, Seguridad Social Parte General y Pensiones, Editorial Librotecnia, Santiago, 2013, pág. 55.
4Cifuentes, Arellano y Walker, Seguridad Social Parte General y Pensiones, Editorial Librotecnia, Santiago, 2013, pág. 57.
5Novoa, Derecho de la Seguridad Social, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1977, pág. 112.
6Fondo Nacional de la Discapacidad, Pasos hacia un modelo integral del funcionamiento humano, Santiago, 2006, pág. 13.