Derecho a una vivienda digna y adecuada(Artículo N°51).
El artículo 51 de la Propuesta de Nueva Constitución consagra un nuevo derecho fundamental referido a la vivienda digna y adecuada, que permita el libre desarrollo de una vida personal, familiar y comunitaria. Se encarga al Estado el deber de asegurar su goce universal y oportuno y se regulan ciertas características mínimas de la vivienda. En la misma línea se establece que el Estado podrá participar en las acciones o políticas de vivienda, con una especial orientación o prioridad en aquellas personas de bajos ingresos o de grupos de especial protección. Además, se garantiza la creación de viviendas de acogida en casos de violencia de género y la disponibilidad del suelo necesario para la provisión de la vivienda digna y adecuada. Finalmente, se señala la administración de un Sistema Integrado de Suelos Públicos y la creación de mecanismos para impedir la especulación en materia de suelo y vivienda.
Definiciones generales (formuladas a partir del proceso constituyente)
Derecho a la vivienda digna y adecuada:En rasgos generales, corresponde a aquel derecho que tienen todas las personas a vivir en condiciones de seguridad, paz y dignidad en alguna parte. La interpretación no debe ser restrictiva en el sentido de equipararlo al hecho de tener un “techo”, sino que deben incluirse diversos aspectos adicionales, como, por ejemplo, la habitabilidad, la disponibilidad de servicios e infraestructura, la seguridad jurídica en la tenencia, entre otros aspectos.
Asequibilidad:En este contexto, refiere al conjunto de acciones u operaciones respecto de bienes raíces -principalmente-, destinadas a comprar o vender con vistas a su posterior reventa o recompra y con miras a un posible aumento de valor. A pesar de lo anterior, la Propuesta de Nueva Constitución no deja claro el alcance de dichas operaciones ni quien las efectúa.
Especulación:Estudio que se realiza de las relaciones entre hombres y mujeres, incorporando a su análisis elementos culturales y sociales. Busca evidenciar que la diferencia entre hombres y mujeres no solo refieren a su determinación biológica, sino que involucran factores históricos y culturales.
Seguridad en la tenencia:Según el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la tenencia adopta una variedad de formas, como el alquiler (público y privado), la vivienda cooperativa, el arriendo, la ocupación por el propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos informales, incluida la ocupación de tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad en la tenencia, que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas25.
Artículo 51.
1. Toda persona tiene el derecho a una vivienda digna y adecuada, que permita el libre desarrollo de una vida personal, familiar y comunitaria.
2. El Estado tomará las medidas necesarias para asegurar su goce universal y oportuno, contemplando, a lo menos, la habitabilidad, el espacio y equipamiento suficientes, doméstico y comunitario, para la producción y reproducción de la vida, la disponibilidad de servicios, la asequibilidad, la accesibilidad, la ubicación apropiada, la seguridad de la tenencia y la pertinencia cultural de las viviendas, conforme a la ley.
3. El Estado podrá participar en el diseño, la construcción, la rehabilitación, la conservación y la innovación de la vivienda. Considerará particularmente en el diseño de políticas de vivienda a personas con bajos ingresos económicos o pertenecientes a grupos de especial protección.
4. El Estado garantiza la creación de viviendas de acogida en casos de violencia de género y otras formas de vulneración de derechos, según determine la ley.
5. El Estado garantiza la disponibilidad del suelo necesario para la provisión de vivienda digna y adecuada. Administra un Sistema Integrado de Suelos Públicos con facultades de priorización de uso, de gestión y disposición de terrenos fiscales para fines de interés social, y de adquisición de terrenos privados, conforme a la ley. Asimismo, establecerá mecanismos para impedir la especulación en materia de suelo y vivienda que vaya en desmedro del interés público, de conformidad con la ley.
El artículo 51 de la Propuesta de Nueva Constitución consagra el derecho a una vivienda digna y adecuada. La consagración de este derecho es una novedad en el ordenamiento jurídico constitucional chileno, atendido que la Constitución vigente no se refiere a él. Pese a lo anterior, el reconocimiento de este derecho no es una innovación en el ámbito internacional, toda vez que es reconocido como parte del derecho a un nivel de vida adecuado en conformidad a la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 25), en el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 11), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 17), entre otros instrumentos internacionales y acuerdos sobre materias particulares.
El artículo 51 comienza señalando que toda persona tiene el derecho a una vivienda digna y adecuada, que permita el libre desarrollo de una vida personal, familiar y comunitaria. Así, la Propuesta de Nueva Constitución construye el derecho a la vivienda como un derecho social, que garantice las condiciones adecuadas de dignidad y permita ejercer la libertad y desarrollo de la vida. De esta forma, esto implica que las personas podrán exigir al Estado una contraprestación o la provisión de bienes y servicios para el cumplimiento de este derecho, en cualquiera de sus modalidades y que no necesariamente tienen que ver con entregar un bien inmueble material. Así, se define una visión amplia del derecho, en cuanto la enunciación utilizada refiere a un derecho que debe permitir una vivienda acorde a las necesidades de cada persona y su entorno familiar, por lo que comprende muchas otras condiciones que deben cumplirse para asegurar el bienestar de las personas en la materia. En esta línea, el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano señaló que el derecho a la vivienda no debe entenderse como el derecho a un objeto material, ya que éste puede ser imperfecto o insuficiente y, por sí solo, no asegura el bienestar de las personas, su diversidad cultural, geográfica, tipo de grupo familiar, etario o acorde a las necesidades y limitaciones físicas de su ocupante, entre otras condiciones26.
Además, el artículo 51 señala dos componentes esenciales en la configuración del derecho a vivienda: digna y adecuada. Respecto a que sea digna, el concepto no cuenta con un desarrollo a nivel internacional, por lo que la expresión no tiene un contenido específico o definición generalmente aceptada. Así, la legislación pertinente deberá regular dicho contenido. A diferencia de lo anterior, el concepto “vivienda adecuada” si se encuentra presente en tratados internacionales (en los artículos señalados con anterioridad). Además, se ha dotado de contenido por parte del Comité para Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el que, en sus observaciones generales de 1991 y 1997 (N°4 y 7 respectivamente) reconoce como características del derecho a la vivienda adecuada las siguientes: La protección contra el desalojo forzoso; Ser libre de injerencias arbitrarias en el hogar y el derecho a la privacidad y la familia; Derecho a elegir la residencia y determinar dónde vivir; Seguridad de la tenencia; Restitución de la vivienda, tierra y patrimonio; Acceso no discriminatorio y en igualdad de condiciones; y finalmente, la participación en la adopción de decisiones vinculadas con la vivienda en el pleno nacional y en la comunidad. Lo anterior, sin perjuicio de otras características que se señalan más adelante en el artículo en comento.
El inciso segundo le entrega el deber al Estado de tomar todas las medidas necesarias para asegurar el goce universal y oportuno de este derecho. Dicho deber comprende a lo menos la habitabilidad, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad, además de garantizar la seguridad física de los ocupantes; el espacio y equipamiento suficientes, doméstico y comunitario, es decir, tener acceso a un tipo de “mobiliario” urbano en el que se realicen actividades complementarias a la habitación y el trabajo, por ejemplo, aceras, parques, plazas públicas o estacionamientos; la disponibilidad de servicios, es decir, contener ciertos servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición; la asequibilidad, referida a que la vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan derecho y a que debe concederse un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda a los grupos en situación de desventaja; la accesibilidad; la ubicación apropiada; la seguridad de la tenencia, que adopta una variedad de formas, como el alquiler (público y privado), la vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupación por el propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos informales, incluida la ocupación de tierra o propiedad. En este punto, sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas; y finalmente, la pertinencia cultural de las viviendas, es decir, que la manera en que se construye la vivienda, los materiales de construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir adecuadamente la expresión de identidad cultural y la diversidad de vivienda. Todas estas características serán definidas más específicamente por el legislador.
Con posterioridad, la disposición en comento, en concordancia con la consagración de un Estado social y democrático de derecho, le otorga un rol activo al Estado en la provisión de este derecho fundamental. Así, en su inciso tercero señala expresamente que el Estado podrá participar en el diseño, la construcción, la rehabilitación, la conservación y la innovación de la vivienda. La regulación es simple y no entrega mayores detalles de este rol de participación, lo que en opinión de un gran sector, es positivo, atendido que la flexibilidad de la política pública debiera dejarse más a los gobiernos que a la Constitución, es decir, debiera regularse por ley. La norma no señala el rol de los privados en las actividades mencionadas, sin embargo, establece que el Estado “podrá participar”, por lo que se asume la contribución del sector privado en la materia, participación que no tiene fronteras de competencia delimitadas en relación al Estado y que nuevamente, deberá dejarse a cargo del legislador.
El mismo inciso también agrega un principio orientador en el diseño de políticas de vivienda, atendido a que el Estado deberá considerar particularmente a personas con bajos ingresos económicos o pertenecientes a grupos de especial protección. Lo anterior responde a la actual crisis habitacional que enfrenta el país, por ejemplo, entre el año 2011 y 2021 los hogares habitando en campamentos se triplicaron, llegando a más de 81.000 . Según el informe ejecutivo del Catastro Nacional de Campamentos 2020-2021 de TECHO, si se considera que el catastro MINVU 2019 reportaba 47.050 familias en 802 campamentos, luego del informe se visualiza un aumento de 73.52% en la cantidad de familias y de un 20.32% en el número de asentamientos. Finalmente, según un sondeo efectuado por la fundación Déficit Cero y el Centro de Políticas Públicas de la Universidad Católica, se arrojó que existen más de 540 mil personas que viven de allegados, hacinados o en casas en condiciones irreparables, por lo que se estimó que existe una ausencia de 641.721 hogares en Chile, la cifra más alta registrada desde los últimos 30 años en el país.
En la misma línea de lo señalado, se encarga un deber especial al Estado de garantizar la creación de viviendas de acogida en casos de violencia de género y otras formas de vulneración de derechos, según determine la ley. La disposición se relaciona con el artículo 27 de la Propuesta de Nueva Constitución, en cuanto asegura a todas las mujeres, niñas, adolescentes, personas de las diversidades y disidencias sexuales y de género el derecho a una vida libre violencia de género y que el Estado deberá adoptar medidas necesarias para erradicar todo tipo de violencia y brindar protección y reparación integral a las víctimas, que es precisamente lo que hace el inciso cuarto del artículo en comento. Asimismo, es concreción del artículo 53 de la propuesta, en cuanto se asegura el derecho a vivir en entornos seguros y libres de violencia, toda vez que la vivienda es precisamente uno de los lugares que permite dichas garantías.
Para el adecuado ejercicio del derecho a la vivienda, se requiere la utilización y disposición del suelo necesario. Siguiendo el ejemplo de los incisos anterior, se señala que el Estado garantiza la disponibilidad del suelo necesario para la provisión de vivienda digna. Para poder hacerse cargo de ese deber, se señala que el mismo administrará un Sistema Integrado de Suelos Públicos con facultades de priorización de uso, de gestión y disposición de terrenos fiscales para fines de interés social, y de adquisición de terrenos privados. La presente norma recoge la recomendación contenida en un documento del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano (CNDU) , a propósito de la aprobación de la Política Nacional de Desarrollo Urbano. Dicho planteamiento señalaba: que para “propiciar la disponibilidad de terrenos subutilizados de propiedad fiscal o de entidades relacionadas con el Estado (…) implica manejar catastros integrados de terrenos y generar un modelo de gestión de suelos públicos.29. Así, esta recomendación apuntaba a una revisión y reforma de las diversas normas sobre adquisición, administración y enajenación de inmuebles que estaban dispersas en regulaciones de diferentes organismos públicos. En conformidad a lo anterior, el sistema suponía la prioridad de uso, gestión y/o disposición de los terrenos para fines de interés social, sea por gestión directa (del Estado) o indirecta (abierta a propuestas de particulares), cumpliendo con los estándares urbanos definidos a nivel nacional. Esto último, fue casi totalmente recogido por la norma en cuestión.
Finalmente, la norma cierra con una declaración en la misma línea del deber del Estado antes mencionado y que señala que también establecerá mecanismos para impedir la especulación en materia de suelo y vivienda que vaya en desmedro del interés público, de conformidad con la ley. En este contexto, especulación refiere al conjunto de acciones u operaciones respecto de bienes raíces, destinadas a comprarlos o venderlos con vistas a su posterior reventa o recompra y con miras a un posible aumento de valor. La norma, sin embargo, ha suscitado algunas críticas, atendido que no define lo que se entiende por especulación, quienes pueden recaer en este tipo de conductas y tampoco señala un límite definido, atendido que el concepto “interés público” es de difícil interpretación. Por tanto, la definición de grandes temáticas quedará entregada al legislador.
Es pertinente recordar la disposición transitoria trigésima segunda, que establece que:“En un plazo de veinticuatro meses desde la entrada en vigencia de esta Constitución, el Presidente de la República deberá ingresar un proyecto de ley integral sobre vivienda digna y ciudad, que adecúe la normativa de vivienda vigente y regule los aspectos contemplados en los artículos 51 y 52. El legislador tendrá un plazo de dos años desde el ingreso del proyecto de ley para despachar dicha norma para su promulgación (…)”. Además, dicha disposición encarga al ejecutivo -en un plazo de 18 meses- el dar inicio a la implementación de un plan integral de emergencia para la implementación de casas de acogida para víctimas de violencia de género y otras formas de vulneración de derechos y la radicación de asentamientos informales. Finalmente, señala que mientras no se regule el Sistema Integrado de Suelos Públicos, todo organismo público que vaya a enajenar o adquirir bienes raíces públicos o fiscales deberá informar al Ministerio de Vivienda y Urbanismo de las condiciones de la operación, para que se haga uso de las facultades pertinentes de la ley N°21.450, referidas a la ejecución de un proyecto habitacional o urbano orientado a abordar el déficit de viviendas.
1Observación General N°4, Aprobada por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 1991.
2Observación General N°4, Aprobada por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 1991.
3Vivienda y Ciudad Sostenible para una Nueva Constitución, CNDU, 2021.
4Catastro de Campamentos 2021, Techo-Chile y Fundación Vivienda.
5Propuestas para una política de suelo para la integración social urbana, Consejo Nacional de Desarrollo Urbano (2015).
6Política Nacional de Desarrollo Urbano, Ministerio de Vivienda y Urbanismo (2014).