Derecho de asociación.(Artículo N°72, N°73 y N°74)
El artículo 72 de la Propuesta de Nueva Constitución consagraba el derecho de asociación sin permiso previo. La norma reconoce y protege la autonomía de las asociaciones para el cumplimiento de sus fines específicos y su organización interna. Permite a dichas asociaciones el gozar de personalidad jurídica siempre que se constituyan en conformidad a la ley y la imposición de restricciones al ejercicio del derecho en cuestión respecto de las policías y de las Fuerzas Armadas.
Definiciones generales(formuladas a partir del proceso constituyente)
Derecho de asociación: Se refiere específicamente a la esfera de protección que se le otorga a la natural tendencia a asociarse de todas las personas, en búsqueda de fines determinados y que, en última medida, están ordenados hacia el desarrollo de estas y el bien común de la sociedad. Por ende, este derecho se erige como un pilar fundamental y necesario para la existencia de estos grupos y la sociedad civil en su conjunto.
Personalidad jurídica:Tal como señala nuestro Código Civil, en su artículo 545, señala que “se llama persona jurídica una persona ficticia, capaz de ejercer derechos y de contraer obligaciones civiles y de ser representada judicial y extrajudicialmente”
Cooperativas:Las cooperativas son asociaciones autónomas de personas que se han unido voluntariamente para hacer frente a sus necesidades y aspiraciones económicas, sociales y culturales comunes por medio de una empresa de propiedad conjunta y democráticamente controlada.
Colegios profesionales:En este contexto -y sin perjuicio de lo señalado por la Propuesta de Nueva Constitución- corresponden a Corporaciones de Derecho Público, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para la consecución de sus fines que esencialmente son la ordenación del ejercicio de las profesiones, la representación institucional exclusiva de las mismas cuando estén sujetas a colegiación obligatoria, la defensa de los intereses profesionales de los colegiados y la evaluación de los estándares éticos de sus integrantes. Además, usualmente cuentan con una estructura interna y funcionamiento democráticos.
Artículo 72.
1.Toda persona tiene derecho a asociarse sin permiso previo.
2.Este comprende la protección de la autonomía de las asociaciones para el cumplimiento de sus fines específicos y el establecimiento de su regulación interna, organización y demás elementos definitorios.
3.Para gozar de personalidad jurídica, las asociaciones deberán constituirse en conformidad con la ley.
4.La ley podrá imponer restricciones específicas al ejercicio de este derecho respecto de las policías y de las Fuerzas Armadas.
La Propuesta de Nueva Constitución consagraba el derecho que tiene toda persona a asociarse sin permiso previo. La regulación de este derecho fundamental no es una novedad en el ordenamiento jurídico constitucional chileno, toda vez que la Constitución vigente regula el derecho de asociación en su artículo 19 N°15, el que contempla el derecho de asociarse sin permiso previo, a que dichas asociaciones gocen de personalidad jurídica si son constituidas en conformidad a la ley, el derecho a no ser obligado a permanecer a una asociación y la prohibición a cierto tipo de asociaciones contrarias a la moral, el orden público y a la seguridad del Estado. Posteriormente dicha norma regula los partidos políticos, el pluralismo jurídico y los denominados ilícitos constitucionales, materias que no se encuentran reguladas conjuntamente con el derecho de asociación en la propuesta.
El derecho de asociación se refiere específicamente a la esfera de protección que se le otorga a la natural tendencia a asociarse de todas las personas, en búsqueda de fines determinados y que, en última medida, están ordenados hacia el desarrollo de estas y el bien común de la sociedad. Por ende, este derecho se erige como un pilar fundamental y necesario para la existencia de estos grupos y la sociedad civil en su conjunto. En palabras simples, corresponde a la facultad de una persona de unirse con otras, voluntariamente y con cierto grado de permanencia, para la realización común de un fin determinado. Este derecho no solamente se mira como una facultad individual de pertenecer o no pertenecer a una determina asociación, sino que también comprende los derechos de la propia asociación en su faceta colectiva, por ejemplo, su capacidad de autogobierno y su finalidad de perseguir fines específicos.
El derecho en análisis goza de una larga historia en las Cartas Fundamentales chilenas, incorporándose primeramente en la década de 1870. En un inicio, los temas relevantes referían a si reconocer o no la existencia de asociaciones sin necesidad de contar con autorización previa para constituirse, si las sociedades no comerciales podrían contar con personalidad jurídica o si dichas sociedades podían adquirir bienes, todos temas superados. Además, la incorporación de este derecho también contribuyó a la institucionalización de los partidos políticos.
Respecto a esto último, se ha entendido que el reconocimiento de este derecho es fundamental para el ejercicio de los derechos civiles y políticos, pues sólo a través de él las personas pueden alcanzar su pleno desarrollo en comunidad, permitiéndose que se implementen distintas visiones del mundo y que están convivan en forma pacífica. Lo anterior, también se ha inferido del artículo primero de la Constitución vigente, en lo relacionado a los cuerpos intermedios de la sociedad. Finalmente, la democracia también requiere de esta libertad, pues la pertenencia a un grupo de verdadero peso y una voz política de sus miembros.
Este derecho también ha sido reconocido en diversos instrumentos internacionales. Así, la Declaración Universal de Derechos Humanos lo reconoce en su artículo 22, en conjunto con el derecho a reunión, debido a su estrecha relación; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos lo consagra en su artículo 22, en conjunto con la libertad sindical; y, finalmente, la Convención Americana sobre Derechos Humanos reconoce este derecho y sus diferentes fines: ideológicos, religiosos, políticos, económicos, laborales, sociales, culturales, deportivos o de cualquiera índole, en su artículo 16. Además, también se encuentra reconocido en otros tratados internacionales de materias particulares, como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 8, en relación con la libertad sindical); la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (Artículo 7 letra c); la Convención sobre los Derechos del Niño, entre muchos otros.
En cuanto al derecho comparado, la libertad de asociación está presente en más de 180 constituciones, según el Comparador de Constituciones de la Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, lo que demuestra su importancia en la construcción de los cimientos constitucionales de los distintos ordenamientos jurídicos. En Latinoamérica, lo incluyen como un derecho de libre voluntad, mientras no tenga un carácter ilícito.
El inciso primero comienza señalando que toda persona tiene derecho a asociarse sin permiso previo, lo que responde a la primera concepción de este derecho fundamental. Se entiende que la libertad del ciudadano a asociarse no puede quedar sujeta a la tutela o capricho de los gobiernos o de una autoridad administrativa, por lo que el reconocimiento de la existencia de las asociaciones no se puede ligar a una autorización previa. Esta asociación o agrupación no alude simplemente a la reunión momentánea de personas en un lugar determinado, sino que va más allá, refiriéndose en particular a la posibilidad de que distintas personas puedan crear una agrupación, generalmente con la finalidad de perpetuarse en el tiempo, o existir, al menos, un tiempo más prolongado.
En su inciso segundo, el artículo en comento señala que el derecho de asociación comprende la protección de la autonomía de las asociaciones para el cumplimiento de sus fines específicos y el establecimiento de su regulación interna, organización y demás elementos definitorios. En consecuencia, la Propuesta estimada que no era suficiente que se reconociera la existencia de una asociación, sino que además debe resguardarse su autonomía a nivel constitucional, lo que supone permitirles operar de acuerdo con sus propios idearios. Es por esto, que la norma proponía que quedara explícitamente señalado que las asociaciones puedan alcanzar sus propios fines específicos, su autogobierno y la protección de sus elementos definitivos. Lo anterior, en plena concordancia con el amparo de la dimensión colectiva de este derecho, que, tal como ha señalado el Tribunal Constitucional, “comprende la facultad de autogobierno de la asociación y, en virtud de ella, la agrupación puede dictar normas internas y elegir su forma de conducción y representación”
Posteriormente, la norma continúa con las condiciones para que la asociación goce de personalidad jurídica, señalando expresamente que: “Para gozar de personalidad jurídica, las asociaciones deberán constituirse en conformidad con la ley”. Es decir, si las personas que se han agrupado para desarrollar actividades respecto de las cuales tienen intereses comunes, quisieran gozar además de personalidad jurídica para obtener beneficios que solo pueden alcanzarse por medio de dicha figura, deberán hacerlo según los procedimientos que la ley establezca para ese efecto. Tal como señala nuestro Código Civil en su artículo 545 “se llama persona jurídica una persona ficticia, capaz de ejercer derechos y de contraer obligaciones civiles y de ser representada judicial y extrajudicialmente”, por tanto, para obtener esa calidad, la Ley N°20.500 sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública tiene un rol clave en la actualidad.
En relación a la personalidad jurídica de las asociaciones, el Tribunal Constitucional (STC Rol N°279 de 1998) ha señalado que la personalidad jurídica las constituye en entidades distintas de los miembros que las forman, con autonomía propia para ejercer derechos y contraer obligaciones, también, en el campo patrimonial.
Finalmente, la norma concluye con las restricciones impuestas al derecho en análisis: “La ley podrá imponer restricciones específicas al ejercicio de este derecho respecto de las policías y de las Fuerzas Armadas”. Se entiende que toda agrupación militar debe regularse por un estatuto especial y responder al poder civil, por lo que diversas agrupaciones con carácter militar podrían hacer peligrar el orden institucional. Fuera de dichas restricciones, es pertinente señalar que se eliminan los límites contemplados en la Constitución vigente, referido a la prohibición de aquellas asociaciones contrarias a la moral, al orden público y a la seguridad del Estado (incluyendo los ilícitos constitucionales). A mayor abundamiento, no quedan claras las restricciones concretas que tendría este derecho, a pesar de que en las iniciativas originales sí fueron contempladas, siguiendo los estándares internacionales7.
La norma tampoco hace referencia a la libertad de ingresar, mantenerse o desafiliarse a las asociaciones, derecho fundamental en esta materia, sin perjuicio de que sería posible inferirlo del primer inciso de la disposición. Asimismo, la norma también omite señalar cualquier obligación respecto del Estado, lo que es extraño en conformidad a todo el resto de derechos fundamentales, que contienen un apartado especial con dicha materia.
Artículo 73.
1.El Estado reconoce la función social, económica y productiva de las cooperativas y fomenta su desarrollo, conforme al principio de ayuda mutua.
2. Las cooperativas podrán agruparse en federaciones, confederaciones o en otras formas de organización. La ley regulará su creación y funcionamiento, garantizando su autonomía, y preservará, mediante los instrumentos correspondientes, su naturaleza y finalidades.
El artículo 73 de la Propuesta de Nueva Constitución consagraba la función de las cooperativas y su fomento o desarrollo. La regulación de esta materia es una novedad en el ordenamiento jurídico constitucional chileno, debido a que la Constitución no contempla ninguna norma referida a ella.
Esta disposición parte desde la concepción de las cooperativas como una entidad económica y asociativa, lo que permitiría considerarlas dentro del ámbito de la Economía Social, cuya base se sustenta en valores de ayuda mutua, solidaridad, democracia, autogestión y responsabilidad, además de principios de adhesión voluntaria, control democrático de los miembros, autonomía, entre otros. Dado el amplio reconocimiento de las mismas en nuestro país, con más de 1.400 activas y vigentes en diversos ámbitos de actividad, y con el propósito de fomentar la participación ciudadana a través de las cooperativas en el desarrollo económico y social del país, es que se propone que se le otorgue una regulación y reconocimiento acorde a su importancia a nivel constitucional.
Se plantea que a partir del derecho de asociación se encuentra el fundamento de las cooperativas, dado el derecho de las personas de formar voluntariamente este tipo de asociaciones, valga la redundancia, con el objetivo de mejorar sus condiciones de vida. Si bien la Constitución de 1980 reconoce las cooperativas por medio del derecho de asociación, desde la propuesta constitucional se le considera como insuficiente, puesto que no se les permite participar en ciertas áreas de la economía, cuya actividad estaría reservada a ciertas sociedades anónimas especiales. Ejemplos de lo que podría darse con esta regulación sería la participación de cooperativas en el ámbito de compañías de seguros, concesionarias de distribución de energía eléctrica, etc.
A nivel de derecho comparado, se menciona la Constitución Italiana de 1948, que hizo un reconocimiento a la función social de las cooperativas con carácter mutualista y sin finalidad de especulación privada. En la misma línea la Constitución Española, además de encontrarse esta regulación en Brasil, México, Paraguay, Ecuador, Costa Rica, entre otros.
Así, el artículo comienza diciendo: “El Estado reconoce la función social, económica y productiva de las cooperativas y fomenta su desarrollo, conforme al principio de ayuda mutua”. El objeto que pretende se torna más visible, al promover, con el reconocimiento estatal y estableciendo su deber de fomento, la participación de las cooperativas en el desarrollo socioeconómico del país, bajo el principio de ayuda mutua.
Algo que se debe tener presente, es que dicho numeral del artículo 73, dispone que “El Estado reconoce (…) y fomenta su desarrollo”, lo cual permite deducir la existencia de un deber que recae únicamente sobre el Estado, quien tendrá la obligación de intervenir en el desarrollo de las actividades económicas para dar un lugar a las cooperativas dentro de ellas. Al no mencionar que el reconocimiento pudiese ir más allá, como parte del derecho de asociación en igualdad con los demás tipos de asociaciones privadas, con respeto y promoción en pos del buen desarrollo socioeconómico del país, podría quedar dependiendo del Estado y su deber de fomento.
En su segundo numeral, continúa señalando:“Las cooperativas podrán agruparse en federaciones, confederaciones o en otras formas de organización”.Se trata de la traducción de los valores ya señalados, permitiendo que se dé una asociación basada en la ayuda mutua, otorgando una serie de mecanismos para alcanzar mayores niveles de eficiencia y sustento. Esta da como ejemplos las federaciones y confederaciones, pero deja abierta la posibilidad de formarse otras especies de agrupación.
Luego finaliza estableciendo que“La ley regulará su creación y funcionamiento, garantizando su autonomía, y preservará, mediante los instrumentos correspondientes, su naturaleza y finalidades”. En línea con lo dispuesto en el primer numeral del artículo 73, se establece que el deber del Estado en el fomento de las cooperativas lo definirá en más detalle el legislador, siempre garantizando su autonomía, naturaleza y finalidades propias -como es el propender al desarrollo socioeconómico del país-, además de entregar el deber de regular su creación y funcionamiento.
Artículo 74.
Los colegios profesionales son corporaciones de derecho público, nacionales y autónomas, que colaboran con los propósitos y las responsabilidades del Estado. Sus labores consisten en velar por el ejercicio ético de sus integrantes, promover la credibilidad y representar oficialmente a la profesión ante el Estado y las demás que establezca la ley.
El artículo 74 de la Propuesta de Nueva Constitución consagraba el rol de los colegios profesionales y su autonomía. La regulación de esta materia no es una novedad en el ordenamiento jurídico constitucional chileno, toda vez que la Constitución vigente se refiere a la materia a propósito de la regulación del derecho al trabajo. Así, la disposición referida a éstos señala lo siguiente: “Ninguna clase de trabajo puede ser prohibida, salvo que se oponga a la moral, a la seguridad o a la salubridad públicas, o que lo exija el interés nacional y una ley lo declare así. Ninguna ley o disposición de autoridad pública podrá exigir la afiliación a organización o entidad alguna como requisito para desarrollar una determinada actividad o trabajo, ni la desafiliación para mantenerse en éstos. La ley determinará las profesiones que requieren grado o título universitario y las condiciones que deben cumplirse para ejercerlas. Los colegios profesionales constituidos en conformidad a la ley y que digan relación con tales profesiones, estarán facultados para conocer de las reclamaciones que se interpongan sobre la conducta ética de sus miembros. Contra sus resoluciones podrá apelarse ante la Corte de Apelaciones respectiva. Los profesionales no asociados serán juzgados por los tribunales especiales establecidos en la ley” (Artículo 19 N°16 inciso cuarto). De esta forma, la regulación vigente refiere a este tipo de instituciones en lo referido a las sanciones éticas e impide la obligatoriedad de afiliación.
La norma pretendía otorgarle un lugar a los colegios profesionales que se les arrebató por medio del Decreto Ley N° 3.621, que los convirtió en asociaciones gremiales, organizaciones privadas que velarían solo por sus propios intereses. A pesar de que, en el año 2005, se consiguió una modificación en la Constitución vigente, mediada por una gestión de La Federación de Colegios Profesionales -en su Art. 19º Nº16-, estableciendo que los Colegios Profesionales constituidos en conformidad a la ley, estarán facultados para conocer de las reclamaciones que se interpongan sobre la conducta ética de sus miembros, y que los profesionales no asociados serán juzgados por tribunales especiales, esto no habría aportado en ninguna manera al respeto a la ética profesional. De hecho, al contrario, con el paso del tiempo se estaría dejando que cada vez se desprestigie más el ejercicio de cada profesión, alejándose de lo ético y profanando la fe pública sin consecuencias o algo que lo regule.
Su objetivo, por lo tanto, se orienta al fortalecimiento y promoción del control del ejercicio de las actividades que requieren de título profesional, para efectos de garantizar el respeto a la ética de la profesión que se trate, y que la fe pública no se vea perjudicada.
El artículo 74 comienza definiendo los colegios profesionales, estableciendo que se trata de “corporaciones de derecho público, nacionales y autónomas, que colaboran con los propósitos y las responsabilidades del Estado”. Se reconoce de inmediato a estas asociaciones como parte de la organización pública, con su debida autonomía, pero con el deber de colaborar con los propósitos y responsabilidades del Estado, generando una dependencia de regirse por lineamientos que tenga el Estado, es decir, sus propósitos y responsabilidades.
A continuación, la disposición establece que “sus labores consisten en velar por el ejercicio ético de sus integrantes, promover la credibilidad y representar oficialmente a la profesión ante el Estado y las demás que establezca la ley”.Con ello se definen los deberes de los colegios profesionales respecto de la ética y la fe pública, y permite al legislador el regular otros fines o labores. Cabe tener en cuenta, que se establece una especie de rendición de cuentas de parte de cada colegio profesional ante el Estado, al establecer que deben “representar oficialmente a la profesión ante el Estado”.
1STC Rol N°388, Considerandos N°18 y 19.