El TC rechazó un requerimiento de inaplicabilidad que impugnaba la oración final del artículo 4°, inciso primero, de la Ley N°19.886, que establece las Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios. La gestión pendiente invocada incide en un juicio que conoce un Juzgado Civil de Santiago deducido en contra de la Dirección de Compras y Contratación Pública (Chilecompras), por el cual el actor –Banco de Chile– pretende que se declare que la circunstancia de haber sido condenado por infracción a los derechos fundamentales del trabajador por un Juzgado de Letras del Trabajo, no autoriza al demandado para que lo excluya del Registro Electrónico Oficial de Contratistas de la Administración, y menos configurar una causal de inhabilidad para contratar con organismos del estado o participar en una licitación. En su sentencia, la Magistratura Constitucional aduce en primer término, respecto al Registro Electrónico Oficial de Contratistas de la Administración, que los contratos regulados por la Ley N° 19.886 se insertan dentro de los contratos administrativos que se caracterizan, entre otros factores, porque una parte es necesariamente una persona jurídica de Derecho Público (organismos constitucionalmente autónomos, servicios centralizados o descentralizados). Así, en el contexto de las ideas recordadas, en el proyecto que dio origen a la Ley N° 19.886 se incluyó la creación de un registro electrónico general de proveedores en que sería preciso inscribirse para ser proponente y contratar electrónicamente a través del sistema de intermediación. Este registro permitiría verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos para contratar. Expone la sentencia que, de los antecedentes de la historia fidedigna del establecimiento de la Ley N° 19.886, es posible colegir que la creación de un Registro Electrónico Oficial de Contratistas de la Administración estuvo directamente relacionada con la necesidad de asegurar la plena vigencia de los principios de publicidad y transparencia de quienes contratan con la Administración, unido a la garantía de idoneidad que ello exige. Es esta última garantía, se agrega, la que se persigue cautelar con el establecimiento de causales de inhabilidad para inscribirse en el Registro de Proveedores, causales que se relacionan con la comisión de delitos penales (artículo 92, inciso primero, N° 1), del D.S. N° 250, del Ministerio de Hacienda, de 2004), con el incumplimiento de obligaciones tributarias, previsionales o de salud (artículo 92, inciso primero, N°s 2) y 3)), con resoluciones judiciales en casos de presentación de documentos falsos, quiebra, prácticas antisindicales e infracción a los derechos fundamentales de los trabajadores (artículo 92, inciso primero, N°s 4, 5 y 7) o con haber sido eliminado o encontrarse suspendido del Registro Nacional de Proveedores por resolución fundada de la Dirección de Compras en los casos contemplados en los artículos 95 y 96 (artículo 92, inciso primero, N° 7). En torno a la garantía del debido proceso legal, arguye el TC que, sobre el particular, basta leer atentamente la norma reprochada en estos autos para percatarse que la expresión “condenados”, empleada en la parte final del inciso primero del artículo 4° de la Ley N° 19.886, lleva implícita la dictación de una sentencia judicial que ha pronunciado dicha condena. Según ello, indica el fallo que en el respectivo proceso laboral, la parte demandada y actual requirente de inaplicabilidad tuvo amplias posibilidades de defenderse, según dan cuenta diversos considerandos de la sentencia. Además dedujo recurso de nulidad en contra de la misma, el que fue rechazado por la Corte de Apelaciones de Santiago, mediante sentencia de 7 de septiembre de 2010. En relación a la vulneración del principio non bis in idem, sostiene la Magistratura Constitucional, en esencia, que los bienes jurídicos que están protegiendo los artículos 489 del Código del Trabajo y 4° de la Ley N° 19.886, modificado por la Ley N° 20.238, respectivamente, al contemplar las sanciones indicadas, son diferentes, lo que no permite sostener que se haya vulnerado, en la especie, el principio del non bis in ídem. Por lo demás, este mismo criterio ya fue aplicado por este Tribunal al decidir la causa a que se refiere el Rol N° 1441-09 (considerando 11°). En cuanto a la infracción a la igualdad ante la ley y a la no discriminación arbitraria del Estado y sus organismos en materia económica, se expresa que lo que se ha determinado por la vía judicial es que una determinada empresa –Banco de Chile- ha sido condenada por infracción a los derechos fundamentales de un trabajador, operando una de las hipótesis previstas en el artículo 4° de la Ley N° 19.886 para hacer una excepción a la regla general de que cualquier persona natural o jurídica puede contratar con la Administración. Es importante recalcar que se ha producido precisamente el requisito que la ley exige para que opere la excepción: una condena impuesta por sentencia judicial. En consecuencia, resulta evidente que la aplicación de la norma contenida en el artículo 4° de la Ley N° 19.886, y que fuera agregada por la Ley N° 20.238, genera una diferencia de trato entre personas que desean contratar con la Administración, pues aquellas que se encuentran comprendidas en la última parte de dicha norma –que constituye la parte impugnada en estos autos- se encuentran impedidas de hacerlo durante un plazo de dos años, pese a reunir los demás requisitos exigidos por la ley y el reglamento. Y es que, insiste la sentencia, desde la modificación introducida al artículo 4° de la Ley N° 19.886 por la Ley N° 20.238, y su respectiva incidencia reglamentaria, constituye una causal de inhabilidad para contratar con la Administración el hecho de haber sido condenado, por sentencia judicial ejecutoriada, por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador. Dicha causal puede hacerse patente tanto al momento de inscribirse en el Registro Electrónico Oficial de Contratistas de la Administración como al momento de que, quien se encuentre inscrito en dicho Registro, quiera presentarse a una licitación destinada a suscribir un contrato determinado y, en ambos casos, por un plazo máximo de dos años desde el momento en que queda ejecutoriada la sentencia respectiva. Al efecto, destaca el TC que el ordenamiento jurídico ha venido contemplando la aplicación de diversas medidas cautelares o, derechamente, de sanciones, cuando se ha comprobado la infracción de derechos fundamentales de los trabajadores. En esa línea se inscribe la inhabilidad agregada por la Ley N° 20.238 al artículo 4° de la Ley N° 19.886. De esa manera, bajo los parámetros indicados, esta Magistratura aclara que la inhabilidad incorporada al artículo 4° de la Ley N° 19.886 por la Ley N° 20.238 resulta idónea para el logro de la finalidad de la Ley de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios y, particularmente, para el propósito perseguido por la Ley N° 20.238, en orden a lograr una efectiva protección de los derechos fundamentales de los trabajadores. Concluye la sentencia manifestando que las razones explicadas permiten, por lo demás, descartar cualquier objeción vinculada a la falta de proporcionalidad de la inhabilidad contemplada en la norma impugnada, porque una empresa de la envergadura del Banco de Chile no podía ignorar la necesidad de respetar cabalmente los derechos de sus trabajadores y porque su condición de contratante habitual con la Administración tampoco colocaba a esta empresa bancaria en una posición de ignorancia de los efectos de un eventual incumplimiento de lo anterior, efectos que, como se ha dicho, en ningún caso, llevaban a la paralización de sus actividades anulando la libertad de desarrollar actividades económicas que la ampara. Motivos anteriores en virtud de los cuales fue rechazado el requerimiento de autos. La decisión fue acordada con el voto en contra de los Ministros Bertelsen, Venegas y Aróstica, quienes no coincidieron con el fallo ni con la fundamentación del Tribunal, por cuanto, a su juicio, conviene precisar que el texto original de la Ley N° 19.886 (30.7.2003), de bases sobre contratos administrativos, siendo ya plenamente eficaz en la materialización del principio de libre concurrencia de los oferentes, consignado en el artículo 9° de la Ley N° 18.575, sobre bases generales de la Administración del Estado, por lo mismo, no contempló la norma objetada. Sin que se conozcan casos en que alguna supuesta falta de “idoneidad” de los proveedores haya afectado el funcionamiento del sistema de compras del Estado, como cree entrever la mayoría, dicha disposición fue introducida varios años después, por la Ley N° 20.238 (19.1.2008), cuyo título declara un objetivo muy diverso a aquél: asegurar “la protección de los trabajadores y la libre competencia en la provisión de bienes y servicios a la administración del Estado”. Tanto menos útil se divisa la norma impugnada, sostiene la disidencia, desde que no contribuye a la eficacia de las sentencias judiciales, al no condecir con la facultad que le asiste a los tribunales para “hacer ejecutar lo juzgado” en los términos del artículo 76 de la Carta Fundamental. Porque, independientemente de que el Código del Trabajo ya otorga suficientes poderes de imperio a los competentes jueces del fuero, dicha norma afecta a todos quienes cargan con el baldón de haber sido “condenados”, incluso a los que se han allanado a cumplir con prontitud los veredictos jurisdiccionales. A no ser que se crea que el solo temor a verse condenados produce un efecto intimidatorio o disuasivo, que contiene los litigios e inhibe las defensas de los demandados, lo que contraviene severamente las garantías de igualdad ante la justicia que asegura el artículo 19, N° 3°, de la Constitución chilena. Enseguida, abordan el castigo desproporcionado, aduciendo que es algo muy claro que la disposición cuestionada desborda los límites que debe respetar el Legislador a la hora de perseguir y castigar a quienes cometen ilícitos, conforme a la Carta Fundamental. Por cuanto, cualquiera sea la naturaleza o entidad de la falta cometida, con prescindencia absoluta de su extensión o gravedad, siempre e ineluctablemente la disposición legal objetada da lugar a esa sanción única de obstrucción contractual durante el lapso inamovible e invariable de dos años. Observan estos Ministros que al referirse a las “prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador”, la norma impugnada no identifica positivamente ningún supuesto en que pueda subsumirse alguna específica infracción, sino que alude a los hechos reprochados sólo por el efecto negativo que han producido conforme a un criterio de valoración. De modo que, por esa sola consecuencia generada, cualquier acto o conducta deviene susceptible de una única sanción, sin importar sus características intrínsecas, entidad, trascendencia ni gravedad.Respecto a lo que este voto disidente denomina sanción de plano, manifiestan los Ministros que en la especie se consagra una sanción de interdicción con ejecución directa e inmediata, esto es que opera por el solo ministerio de la ley y sin más trámite, habida cuenta de que se valida y surte efectos con su sola comunicación, suerte de ex opere operato, independientemente de la conducta del afectado. Así es, en el sistema jurídico vigente se entiende que cualquier encartado puede discutir la “conducta” que se le imputa, en cuanto a su existencia o calificación, tanto como aquellas “penas” a las cuales se le quiere hacer acreedor, en cuanto a su imposición, rigor o duración. Un derecho a defensa cabal resulta desconocido en la sentencia de mayoría, afirma la disidencia, al decir que la “conducta” ilícita de la requirente fue objeto de un debido proceso tramitado ante un juez, especial en este caso, donde tuvo ocasión para defenderse. Comoquiera que, según se observa en el respectivo expediente, en esa sede laboral la demandada nunca tuvo una posibilidad para discutir la procedencia o extensión de esta “pena” de bloqueo contractual, inexorable e indivisible, que impone directamente el inciso primero del artículo 4° de la Ley N° 19.886. En sí mismo considerado, concluyen estos Ministros, el precepto cuestionado es de suyo inconstitucional, puesto que su texto riñe directamente con las reglas precitadas de la Carta Fundamental. A lo que cabe agregar que su aplicación práctica confirma la misma antijuridicidad: dentro de la magnitud natural de las cosas, no resulta equilibrado pensar que una entidad bancaria de la envergadura de la requirente, podría reportarse algún provecho, por el hecho de despedir indebidamente a uno de sus vigilantes privados. Si esta circunstancia puede y debe repercutir en el plano estrictamente laboral, donde ha dado origen al pago de unas congruas sumas de dinero, que el respectivo fallo acota (fs. 85), aparece desmesurado atribuirle alguna incidencia económica global susceptible de perjudicar a los demás trabajadores del mismo banco que se busca “proteger”. Cualquiera advierte, se reitera, que los propósitos intimidatorios de esta ley se traducen en unas consecuencias excesivamente dañosas, que ninguna regla ni principio constitucional pueden contribuir a validar.
Vea texto íntegro de la sentencia.
Vea texto íntegro del requerimiento y del expediente Rol N° 2133.
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