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TC rechazó inaplicabilidad que impugnaba normas del Estatuto Administrativo referidas a la declaración de vacancia en el cargo por salud incompatible.

«Es necesario, para que la Administración Pública atienda de modo apropiado las necesidades colectivas para cuya satisfacción existe, prosigue la sentencia, que las personas a través de las cuales ella actúa sean idóneas para el desempeño de las tareas que se les encomiende, pues, de no existir dicha idoneidad se vuelve imposible el cumplimiento de la función pública».

19 de diciembre de 2012

La gestión pendiente invocada incide en un juicio ordinario seguido ante un Juzgado Civil de Santiago, mediante el cual se demandó la nulidad de derecho público de una resolución exenta, que, basada en las normas impugnadas, declaró la vacancia del cargo respecto de un funcionario por salud irrecuperable o incompatible para desempeñarlo.
En su sentencia, la Magistratura Constitucional recordó, en primer lugar, que la Administración del Estado, conforme al principio de servicialidad del artículo 1°, inciso cuarto, de la Constitución Política, existe para atender necesidades públicas en forma continua y permanente (artículo 3°, inciso primero, de la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado), para lo cual actúa a través de servicios públicos, que son precisamente “órganos administrativos encargados de satisfacer necesidades colectivas, de manera regular y continua” (artículo 28, inciso primero, de la citada Ley N° 18.575).
Es necesario, para que la Administración Pública atienda de modo apropiado las necesidades colectivas para cuya satisfacción existe, prosigue la sentencia, que las personas a través de las cuales ella actúa sean idóneas para el desempeño de las tareas que se les encomiende, pues, de no existir dicha idoneidad se vuelve imposible el cumplimiento de la función pública.
Y es que, a objeto de garantizar la idoneidad funcionaria para el desempeño de la respectiva función pública, es preciso que el ordenamiento jurídico establezca requisitos demostrativos de dicha idoneidad y cuyo cumplimiento es exigible para las personas que aspiren a ser nombradas en un cargo público, mientras que su pérdida es causal de cese en el mismo.
De esta forma, aduce el TC, no merece reproche alguno el criterio adoptado en el artículo 150, letra a), del Estatuto Administrativo, que permite declarar vacante un cargo público por salud irrecuperable o incompatible con el cargo de quien lo desempeña, pues, si ello ocurre, el funcionario afectado no podrá desempeñar en absoluto la función y tareas inherentes al mismo, o bien, lo hará de modo deficiente, por lo que no es razonable que ocupe un cargo cuya provisión por una persona idónea es necesaria para el cumplimiento de la función pública.
A su vez, el artículo 151, inciso primero, del mismo Estatuto Administrativo únicamente regula la modalidad para la declaración de salud incompatible, a cuyo efecto faculta al Jefe superior del servicio para hacerlo si concurren las circunstancias de hecho que justifican tal declaración, consistentes en haber hecho uso de licencia médica en un lapso, continuo o discontinuo, superior a seis meses en los últimos dos años sin que haya mediado declaración de salud irrecuperable, debiendo, además, el ejercicio de dicha facultad ajustarse a todas las disposiciones constitucionales y legales aplicables para ser jurídicamente irreprochable.
Según lo anterior, expresa la Magistratura Constitucional, debe entenderse que la mera circunstancia de haber hecho uso de licencias médicas por más de seis meses en los últimos dos años no habilita por sí sola al Jefe superior del servicio para considerar que el funcionario que ha disfrutado de ellas tenga salud incompatible con el desempeño del cargo que le corresponde, sino cuando ellas sean indicativas de que el afectado no podrá recuperar el estado de salud que le permite desempeñar el cargo.
Sin embargo, manifiesta el fallo, la eventual aplicación abusiva de una norma legal por parte del órgano administrativo competente, como pudiera ocurrir en el supuesto del artículo 150, inciso primero, del Estatuto Administrativo, no corresponde que sea corregida por el Tribunal Constitucional a través del recurso de inaplicabilidad, pues éste sólo permite efectuar la declaración que se solicita a esta Magistratura cuando la debida –y no torcida- aplicación del precepto legal produce efectos contrarios a la Constitución.
Conforme a lo expuesto, el primer fundamento de la acción de inaplicabilidad consistiría en la infracción de los incisos primero, cuarto y quinto del artículo 1º de la Carta Fundamental, puesto que la consideración de salud incompatible con el cargo –a diferencia de la declaración de salud irrecuperable- afectaría la dignidad como persona humana del funcionario involucrado, implicaría una actividad estatal llevada adelante sin respetar plenamente los derechos del mismo funcionario y le impediría participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional.
Tales reproches, señala el TC, no configuran una infracción de lo dispuesto en los diversos incisos del artículo 1º de la Constitución Política, pues no es desdoroso para una persona si se estima que su salud no le permite desempeñar un cargo público, si tal circunstancia efectivamente concurre; ni tampoco la declaración de salud incompatible, si se fundamenta en la causal del artículo 151, inciso primero, del Estatuto Administrativo, implica por sí una privación de derechos, puesto que lo que autoriza es sólo poner término al ejercicio de un cargo para el cual ya no se es idóneo, exclusión, por otra parte, que en el caso que nos ocupa protege a la población en general al asegurarle que no será atendida por un profesional médico cuya salud es incompatible con el cargo para el que había sido nombrado.
Por otra parte, se agrega, el requirente señala igualmente como infringido el artículo 5º, inciso segundo, de la Constitución Política, que establece que “[e]l ejercicio de la soberanía reconoce como limitación el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana” y que “[e]s deber de los órganos del Estado respetar y promover tales derechos, garantizados por esta Constitución, así como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes”, añadiendo a continuación que la norma citada adelanta la protección de los derechos particulares.
En este acápite, y atendido a que no se formula un reproche específico a los artículos 150 y 151 de la Ley Nº 18.834 respecto al artículo 5º, inciso segundo, de la Carta Fundamental, corresponde asimismo rechazar en lo que a este vicio respecta la acción de inaplicabilidad.
En cuanto a la infracción a la garantía de igualdad ante la ley reconocida en el artículo 19, Nº 2°, de la Constitución Política, el requirente indica que la inconstitucionalidad de los artículos 150 y 151 de la Ley Nº 18.834 emana de su carácter discrecional y arbitrario, pues dentro del grupo de funcionarios que hayan hecho uso de licencias médicas por seis meses en los dos últimos años, y sin que existan excepciones o criterios preestablecidos legalmente, permite su aplicación por vía administrativa sólo a algunos de ellos.
Para rechazar en este punto la inconstitucionalidad aducida, sostiene la Magistratura Constitucional que debe tenerse en cuenta, primeramente, que el propio artículo 151 del Estatuto Administrativo, en su inciso segundo, dispone que no se considerará para el cómputo de los seis meses de licencias médicas las que fueren otorgadas con motivo de accidentes del trabajo, enfermedades derivadas del desempeño de la función pública o a causa de maternidad, lo que al excluir ciertas licencias para configurar la causal de salud incompatible con el cargo, limita legalmente su aplicación, y, luego, que atendidos el carácter de generalidad que reviste el Estatuto Administrativo y las variadísimas situaciones que para los diversos cargos administrativos podrían configurar casos de salud incompatible con cada uno de ellos, no es exigible que la ley, nominativamente, las enumere, siendo suficiente, como lo hace la ley, la indicación de una causal genérica, la que, en su aplicación por los órganos administrativos, no puede serlo arbitrariamente ni de modo abusivo, existiendo en nuestro ordenamiento jurídico los medios para corregir la eventual actuación antijurídica de la Administración.
Seguidamente, el requirente adujo como infringida la garantía de igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, reconocida genéricamente en el inciso primero del artículo 19, Nº 3°, de la Constitución Política, norma cuyo respeto es exigible tanto a los tribunales como a todo órgano que ejerza jurisdicción.
Arguye la sentencia que, aunque no es aceptable que la declaración de salud incompatible con el cargo de un funcionario de un servicio público efectuada por el jefe superior del servicio sea de índole jurisdiccional, pues representa el ejercicio de una potestad administrativa, sí es exigible que ella esté enmarcada legalmente en su ejercicio y que el procedimiento aplicable se ajuste, entre otros, a los principios de contradictoriedad, imparcialidad e impugnabilidad, pues de no hacerlo, no cumpliría con las exigencias de racionalidad y justicia que la Constitución impone.
El requirente sostiene asimismo que la aplicación de los artículos 150 y 151 del Estatuto Administrativo infringe el artículo 19, Nº 7°, de la Constitución Política en su letra h), la que dispone que “[n]o podrá aplicarse como sanción la pérdida de los derechos previsionales”, pues la declaración de salud incompatible con el cargo es idéntica a la sanción más grave que dicho Estatuto permite aplicar y que no es otra, según su artículo 121, que la destitución, medida ésta que no puede emanar de un acto meramente discrecional.
Basta, para rechazar este motivo de inaplicabilidad según el TC, con considerar que en la declaración de salud incompatible con un cargo público no se efectúa reproche alguno de antijuridicidad a la conducta del funcionario, sino, únicamente, se constata que ya no reúne un requisito indispensable para el cumplimiento de una función pública y, además, como se ha señalado antes en esta sentencia al analizar la pretendida infracción al artículo 1º de la Constitución Política, los efectos derivados de la declaración de salud incompatible con el cargo que el requirente considera lesivos a sus derechos previsionales son consecuencia de la aplicación de otras disposiciones legales que no han sido impugnadas y acerca de cuya constitucionalidad este Tribunal carece de competencia específica para pronunciarse, atendidos los términos del requerimiento sometido a su conocimiento y decisión
A continuación, el requerimiento plantea que las normas legales impugnadas vulneran la garantía del artículo 19, Nº 16°, de la Constitución Política, específicamente respecto a la libertad de trabajo y su protección, al contemplar una discriminación que se basa en el mero cómputo de un tiempo y no en la capacidad e idoneidad profesional, ni tampoco en razones de nacionalidad o edad, que son circunstancias contempladas en la norma constitucional para efectuar diferencias entre trabajadores.
Para rechazar en esta parte el requerimiento, indica el fallo que no basta para fundamentar la declaración de salud incompatible con el cargo el solo hecho de haber hecho uso de licencia médica en un lapso continuo o discontinuo superior a seis meses en los últimos dos años, y que, de existir efectivamente un estado de salud en el funcionario afectado que le impida desempeñar el cargo, ella es constitutiva de falta de idoneidad personal –que no es ciertamente culposa- para continuar en su trabajo, circunstancia que, al igual que ocurre con la capacidad, la Carta Fundamental contempla específicamente como factor de diferenciación en materias laborales (artículo 19, N° 16°, inciso tercero).
Seguidamente, el requerimiento incluye como un nuevo motivo de inconstitucionalidad de los artículos 150 y 151 del Estatuto Administrativo la infracción del artículo 19, Nº 17°, de la Constitución Política, que reconoce a toda persona “[l]a admisión a todas las funciones y empleos públicos sin otros requisitos que los que impongan la Constitución y las leyes”, puesto que con su aplicación se vulneraría el derecho a la función al permitirse que la actuación arbitraria de la Administración provoque el cese en su trabajo de un funcionario público.
Para desestimar este motivo de inconstitucionalidad, manifiesta la Magistratura Constitucional que, por una parte, debe recordarse que la garantía constitucional invocada se refiere al ingreso y no al cese de una persona en toda función pública y, por otra, debe reiterarse que las normas legales impugnadas -por las razones expuestas anteriormente en esta sentencia-, rectamente aplicadas, no permiten una actuación arbitraria o carente de justificación por parte de la jefatura del correspondiente servicio público y que, si ella se produce, el ordenamiento jurídico contempla vías administrativas y jurisdiccionales para remediarlo, entre las cuales no se cuenta, por cierto, la acción de inaplicabilidad.
Por último, concluye la sentencia, el requerimiento invoca la vulneración del derecho a la seguridad social del afectado que se asegura en el artículo 19, Nº 18°, de la Constitución Política, específicamente en la parte –inciso cuarto- en que se dispone que “[e]l Estado supervigilará el ejercicio del derecho a la seguridad social”, mandato éste que, a juicio del requirente, resulta contradicho gravemente cuando la declaración administrativa de salud incompatible con el cargo de un funcionario público se aplica en lugar de la declaración de enfermedad o salud irrecuperable, la que no le trae aparejada la pérdida de sus derechos previsionales y asistenciales.
Al efecto, se expresa que, para no admitir tampoco esta causal de inaplicabilidad, los artículos 150 y 151 del Estatuto Administrativo, en la parte en que han sido impugnados, únicamente contemplan la situación de salud incompatible con el cargo como causal para la declaración de vacancia en el mismo, pero no diferencian los efectos de tal declaración respecto a la de salud irrecuperable, efectos que están regulados en disposiciones legales cuya declaración de inaplicabilidad no se ha solicitado, por lo que no corresponde a esta Magistratura entrar a examinar si acaso existe una diferencia de trato que pudiera ser considerada inconstitucional.
Motivos anteriores en virtud de los cuales fue rechazado el requerimiento de autos.
Por su parte, los Ministros Carmona, Aróstica y García, previnieron que, en esencia, no comparten los considerandos 11° y 22° de la sentencia, por considerar que de ellos se infiere que la licencia médica tiene que ver con el cargo que se desempeña, en circunstancias que la normativa impugnada no distingue, y considerando que uno de los deberes de los funcionarios es desempeñar las funciones del cargo en forma regular y continua (artículo 61, letra a), Ley N° 18.834). Después de seis meses de licencia en los últimos dos años, el derecho que tiene el funcionario de ausentarse del trabajo, con el fin de atender al restablecimiento de su salud, gozando del total de sus remuneraciones, se hace incompatible con la permanencia en el servicio.
De igual modo, los Ministros Viera-Gallo y el suplente de Ministro señor Suárez Crothers, previnieron que si el requirente hubiese fundamentado su recurso alegando que las disposiciones legales impugnadas pugnaban con el Artículo 19, N° 9, de la Constitución Política, que asegura a todas las personas el derecho a la protección de la salud, su voto hubiese sido favorable a la pretensión de inaplicabilidad, por cuanto, en esencia, al aplicarle el Jefe del Servicio de Salud Metropolitano Occidente las normas sobre salud incompatible declarando la vacancia del cargo – artículos 150, letra a), y 151, inciso primero, del Estatuto Administrativo, Ley 18.834 – se produce en el caso sub lite un efecto contrario a la Carta Fundamental, pues el Estado ha faltado al deber constitucional de proteger el libre e igualitario acceso a acciones orientadas a la recuperación de la salud y rehabilitación del requirente, sobre todo si se tiene en cuenta las circunstancias en que fue decretada la declaración administrativa de salud incompatible encontrándose en la tramitación la declaración de salud irrecuperable en el COMPIN, lesionando de este modo sus justas aspiraciones y derechos como médico cirujano que ha prestado por lago tiempo sus servicios en el sistema público de salud.

Vea texto íntegro de la sentencia.
Vea texto íntegro del requerimiento y del expediente en causa Rol 2024.

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