Hace algunas semanas hemos conocido el texto final de la propuesta de nueva Constitución. Una de las novedades agregadas por el Consejo Constitucional es la creación de la “Agencia Contra la Corrupción” (artículos 8° y 5° transitorio del proyecto), que liderará a los diversos actores estatales en la lucha contra la corrupción. Mas allá de las legítimas preocupaciones sobre la corrupción de los consejeros constitucionales, las denominadas “Agencias Anti-corrupción” (en inglés Anti-Corrupción Agencies o ACAs) han sido un sonado fracaso a nivel comparado.
Conceptualmente, las ACAs son organismos independientes que tienen como responsabilidad principal perseguir las infracciones de corrupción. Su tarea secundaria es educar a los ciudadanos y funcionarios sobre esta materia. Las primeras agencias anticorrupción se crearon en Singapur (1960) y Hong Kong (1974). La idea en la que se basaban las ACAs originales era que, en entornos donde los órganos de persecución penal tradicionales eran extremadamente corruptos, no era posible realizar cambios desde dentro del sistema. Por lo tanto, era necesario nuevos organismos para luchar contra la corrupción desde afuera. Así, en medio de océanos de corrupción, las ACAs eran consideradas como «islas de integridad», y en teoría permitían que los países pudieran luchar contra la corrupción, pero sin tener que lidiar en el intertanto con el problema de limpiar los antiguos organismos encargados de hacer cumplir la ley.
El éxito inicial de las dos primeras ACAs fue enviar señales potentes durante sus primeros años de existencia. Éstas tenían potestad para detener a sospechosos y desplegar técnicas de investigación intrusivas, como escuchas telefónicas y acceso a registros bancarios. Así, realizaron numerosos arrestos y condenas por corrupción, enviando el mensaje de que la corrupción no sería tolerada. Un mensaje de choque tipo “big-bang”, en lugar de una aproximación gradual.
Debido al éxito inicial de Singapur y Hong Kong, las ACAs se hicieron populares y desde la década de 1990 -cuando la corrupción se volvió el enemigo público número uno del desarrollo-, estos organismos han sido copiados numerosas veces. Según reportes de Transparencia Internacional y la OECD, alrededor de 100 países cuentan con algún tipo de ACA. Sin embargo, la literatura académica es bastante consistente en que fuera de las dos ACA originales, las ACAs en la mayoría de los países han sido un sonado fracaso, en el sentido que no han logrado prácticamente ningún resultado en reducir los índices de corrupción, y en ciertos casos, han sido son utilizadas por los gobiernos para perseguir opositores políticos.
¿Cuáles son los motivos para el fracaso? Las primeras dos ACAs compartían una lista de características únicas sumamente difíciles de reproducir. Ambas se establecieron en lugares pequeños, ciudades-estado. Ambas contaban con poderes extraordinarios, elevados recursos financieros, independencia y, lo más importante, la voluntad política del Gobernador Británico de Hong Kong y del Primer Ministro de Singapur.
¿Funcionaría la ACA en Chile? Es imposible tener una bola de cristal, pero Chile ni siquiera cumple con los supuestos teóricos que justifican su creación. No importa el índice internacional que se utilice, nuestro país en su conjunto, y en especial los órganos de persecución penal -como la Fiscalía y las Policías- funcionan en general con razonables estándares de probidad y la corrupción no está desbordada. Tampoco debe perderse de vista la evidencia empírica comparada de 30 años indica que las ACAs son ineficaces para resolver los problemas de corrupción, y que es muy fácil subordinarlas al poder político, o simplemente privarlas de recursos.
Esto es sin perjuicio de otro problema de la ACA, relacionado a la coherencia interna del proyecto de Constitución. Si la propuesta del Consejo Constitucional decidió entregar “autonomía constitucional” a otros órganos encargados de la lucha anticorrupción, como son la Contraloría General de la República en la dimensión administrativa y el Ministerio Público en la dimensión criminal, no se entiende como un tercer organismo -la ACA- podría “liderar” o “coordinar” a estos otros órganos dotados de autónomia. Este problema fue advertido reiteradamente por Comisionados Expertos como el Profesor Gabriel Osorio, sin que el Consejo Constitucional articulara solución alguna.
La Constitución, que es la norma suprema del Estado, debe limitarse a establecer los procedimientos básicos para habilitar que el sistema democrático pueda resolver con flexibilidad los problemas que aquejan al país. El principal problema actual de nuestro sistema político es la alta fragmentación política y la consecuente parálisis institucional, que ha impedido a los gobiernos de distinto signo político llevar a cabo sus programas de gobierno. Escribir políticas públicas como la Agencia Contra la Corrupción “en piedra” en la Constitución, no contribuirá en nada a superar estos problemas. (Santiago, 28 de noviembre de 2023)