El 15 de febrero de 2023, la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML), cuyo alcalde es el señor Rafael López Aliaga Cazorla, publicó en el diario oficial El Peruano el Acuerdo de Consejo N° 26 mediante el cual se declaró que “el Centro Histórico de Lima es Zona Intangible para el desarrollo de marchas, manifestaciones y concentraciones públicas y políticas que pongan en riesgo la seguridad y/o salud pública”.

Al respecto, aprovecharemos este espacio para responder la siguiente pregunta: ¿Es constitucional o no la declaración del Centro Histórico de Lima como Zona Intangible en los términos del Acuerdo de Consejo N° 26?

Ya pasó en 2005

Previamente, es importante recordar que el Tribunal Constitucional (TC) el 07 de diciembre de 2005 (hace 18 años) emitió la Sentencia N° 4677-2003-PA/TC (Caso Confederación General de Trabajadores del Perú), declarando inaplicable el Decreto de Alcaldía N° 060-2003, que declaró como Zona Rígida para cualquier tipo de concentración pública el Centro Histórico de Lima, pues consideró que una limitación o prohibición general como ésta vulneraba el derecho constitucional de reunión.

A igual razón, igual derecho

Dicho ello, resulta claro que estamos frente a dos casos análogos. Por tanto, teniendo en cuenta que en 2005 el TC declaró como precedente vinculante el criterio conforme al cual, en ningún caso el ejercicio del derecho constitucional de reunión, puede ser sometido al requisito de autorización previa por parte de la autoridad administrativa, la cual sólo podría restringirlo o prohibirlo atendiendo a las concretas circunstancias de cada caso y sólo por razones objetivas, suficientes y fundadas, corresponde recordar los argumentos que expuso el TC para explicar por qué una prohibición general de este tipo resulta inconstitucional.

Los derechos políticos y la democracia

Para el TC es importante reconocer que una sociedad en la que no se encuentren plenamente garantizados los derechos políticos (entre ellos, el derecho constitucional de reunión y el de participación política, por ejemplo), sencillamente, o no es una comunidad democrática, o su democracia, por incipiente y debilitada, se encuentra “herida de muerte”[1].

El contenido del derecho constitucional de reunión

Para el TC el derecho de reunión puede ser definido como la facultad de toda persona de congregarse junto a otras, en un lugar determinado, temporal y pacíficamente, y sin necesidad de autorización previa, con el propósito compartido de exponer y/o intercambiar libremente ideas u opiniones, defender sus intereses o acordar acciones comunes. Entonces, resulta claro que el derecho de reunión está directamente vinculado con otros derechos fundamentales tales como el derecho a la libertad de expresión y a la participación política[2].

Límites y restricciones al derecho constitucional de reunión

Para el TC el derecho constitucional de reunión como todo derecho fundamental, no es un derecho absoluto o ilimitado. Esto es más claro cuando la Constitución permite a la autoridad prohibir su materialización «por motivos probados de seguridad o de sanidad públicas». Ahora bien, cuando la Constitución habla de “motivos probados” eso quiere decir que no deben tratarse de simples sospechas, peligros inciertos, ni menos aún de argumentos insuficientes, antojadizos o arbitrarios; sino de razones objetivas, suficientes y debidamente fundadas[3].

Es decir, el TC hace suya la tesis expuesta por el Tribunal Constitucional de España cuando refiere que “si existieran dudas sobre si tal ejercicio en un caso determinado puede producir los efectos negativos contra el orden público con peligro para personas y bienes u otros derechos y valores dignos de protección constitucional, aquellas tendrían que resolverse con la aplicación del principio o criterio de favorecimiento del derecho de reunión (favor libertatis ), sin que baste para justificar su modulación o prohibición la mera sospecha o la simple posibilidad de que se produzcan dichos resultados”[4].

La protección del Centro Histórico de Lima

Para el TC resulta legítima la preocupación de la MML de proteger el Centro Histórico, y comprende que la prohibición general de permitir reuniones en dicha área sea quizá, junto con otros factores, una de las medidas más sencillas para lograr tal cometido. Sin embargo, afirma el TC, esta prohibición es tan sencilla como inválida pues su adopción olvida que todo límite a los derechos fundamentales, por tratarse de tales, no debe violar, por así llamarlo, el «límite de los límites», es decir, los principios de razonablidad y proporcionalidad, manteniendo incólume, en todo caso, el contenido esencial de dichos derechos[5].

Es más, para el TC, con esta prohibición absoluta la MML olvida que fue el derecho constitucional de reunión ejercido, justamente, en el Centro Histórico de Lima, por quienes conocen la manifestación pacífica que le es inherente, el que, de la mano del resurgimiento de otros valores constitucionales, permitió derrocar a las dictaduras, incluyendo a la de la década pasada (en este caso, El TC hacía referencia al gobierno autoritario de Alberto Fujimori Fujimori)[6].

El test de proporcionalidad

Para el TC -como lo indicamos en el párrafo precedente- la referida prohibición general no supera el test de proporcionalidad puesto que si bien persigue un fin constitucionalmente válido (proteger el Centro Histórico como patrimonio cultural) y utiliza un medio idóneo para ello (prohibir las reuniones en el área que lo configura), sin embargo, al proscribir en abstracto toda reunión en el Centro Histórico de Lima, incurre en una medida absolutamente innecesaria, puesto que el mismo objetivo podría alcanzarse evaluando, caso por caso, las razones objetivas, suficientes y fundadas que puedan justificar la adopción de medidas restrictivas del ejercicio del derecho de reunión, siendo la prohibición la última ratio a la que debe acudir la autoridad administrativa[7].

¿Qué hacemos con los violentistas?

Dicho ello, también es justo reconocer la preocupación -y por eso la pregunta- de quienes ponen en tela de juicio el carácter violento de algunas marchas, manifestaciones o concentraciones. Pensando en ellos consideramos importante resaltar que el TC (hace 18 años) ya indicó que deberá procederse a la inmediata detención de toda persona que atenta contra la integridad física de las personas y/o mediante violencia causa grave daño a la propiedad pública o privada; la que, públicamente, hace la apología de un delito o de la persona que haya sido condenada como su autor o partícipe; la que atenta contra el transporte público; la que impide, estorba o entorpece el normal funcionamiento de los transportes en una vía pública ajena al lugar o recorrido programado para la reunión; y, en fin, la que incurra en cualquier atentado contra el orden público, los bienes o las personas, que se encuentre tipificado como delito[8].

El Congreso tiene una responsabilidad

En esa misma línea, también corresponde destacar que para el TC (hace 18 años) ya era necesario que se expida (hoy más que nunca), en el más breve plazo, una ley encargada de regular el ejercicio del derecho de reunión, la autoridad competente para conocer los avisos previos en los supuestos de reuniones celebradas en plazas y vías públicas, los plazos para notificar las causas fundadas para restringir o prohibir la celebración del evento, sus límites, entre otros. Por ello, le corresponde al Congreso de la República dictar la ley respectiva, teniendo en cuenta los argumentos expuestos en la sentencia materia de comentario[9].

Apunte final

En la línea de lo expuesto por el TC, queda claro que resulta inconstitucional la declaración del Centro Histórico de Lima como Zona Intangible en los términos del Acuerdo de Consejo N° 26, por parte de la MML, pues constituye una prohibición general que viola el contenido esencial del derecho constitucional de reunión.

En ese sentido, la MML debería tener presente lo siguiente: 1) Que la prohibición debe ser la última ratio a la que puede apelar la autoridad administrativa para limitar el derecho de reunión, debiendo optar, de ser posible, por medidas simplemente restrictivas, tales como proponer la modificación del lugar, fecha, hora, duración o itinerario previsto de la movilización o marcha; y 2) Que la prohibición o  establecimiento de restricciones al ejercicio del derecho de reunión debe ser suficientemente motivada por la autoridad competente, caso por caso, de manera tal que el derecho sólo se vea restringido por causas válidas, objetivas y razonables (principio de razonabilidad), y, en modo alguno, más allá de lo que resulte estrictamente necesario (principio de proporcionalidad)[10].

 

Rafael Rodríguez

Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Maestro en Derecho Constitucional por la Universidad Castilla – La Mancha (Toledo – España). Posgrado y estudios de maestría en Ciencia Política y Gobierno en la Escuela de Gobierno y Política Públicas de la PUCP. Especialista en Justicia Constitucional, Interpretación y Aplicación de la Constitución en la Universidad Castilla – La Mancha (Toledo – España). Especialista en Elecciones, Representación Política y Gobernanza Electoral por la Universidad Autónoma de México (UNAM). Miembro de la Asociación Peruana de Derecho Constitucional.

 

[1] Sentencia N° 4677-2003-PA/TC, fundamento 12.

[2] Sentencia N° 4677-2003-PA/TC, fundamento 14.

[3] Sentencia N° 4677-2003-PA/TC, fundamento 16.

[4] Sentencia del Tribunal Constitucional de España N° 195/2003, fundamento 7.

[5] Sentencia N° 4677-2003-PA/TC, fundamento 18.

[6] Sentencia N° 4677-2003-PA/TC, fundamento 18.

[7] Sentencia N° 4677-2003-PA/TC, fundamento 27.

[8] Sentencia N° 4677-2003-PA/TC, fundamento 41.

[9] Sentencia N° 4677-2003-PA/TC, fundamento 44.

[10] Sentencia N° 4677-2003-PA/TC, fundamento 18.